반갑습니다.
멍가이입니다.
이번에 다룰 부처는 "국무조정실"입니다.
구체적인 국무조정실에 대한 설명에 들어가기에 앞서 "국무총리의 국무통할(國務統轄)"에 대해서 알아보도록 하겠습니다.
"국무총리의 국무통할"에 대해서는 다양한 견해가 있으나, 그 가운데에서도 기획(企劃), 조정(調整), 평가(評價), 조사(調査)의 기능을 중심으로 논의해보도록 하겠습니다.
01. 기획(企劃), 조정(調整), 평가(評價), 조사(調査)의 정의
기획(企劃), 조정(調整), 평가(評價), 조사(調査)은 하나의 순환과정으로서 국무통할을 이룬다고 볼 수 있겠습니다. 개개에 대해서 알아보보도록 하겠습니다.
기획(企劃): 일을 꾀하여 계획함 (표준국어대사전)
기획은 목표를 설정하고, 확인하며, 그에 대한 가장 적합한 수단과 방법, 행동을 계획하는 것을 의미합니다.
기획은 영어로 Planning이라고 하며, 흔히 '계획'이라는 것은 기획의 결과물, 곧 Plan입니다. 개개의 사업의 계획을 의미하는 프로그램(program)과 대단위 사업의 계획을 의미하는 프로젝트(project)는 계획의 하위 개념입니다.
행정학에서 기획은 정책결정 과정에서 설정된 추상적 목표를 다시 구체적인 목표로 설정하며, 그 목표를 달성하기 위해 가장 효율적이며, 실현 가능한 방법을 의도적으로 선택 및 개발하는 활동이라고 봅니다. 기획은 다음과 같은 특징을 지닌다고 하는데, 미래지향적이며, 합리적이며, 통제성을 띤다고 합니다.
경영학에서는 기획은 단순한 조달-생산-판매-재무의 경쟁의 순환과정을 탈피하여 보다 발전적으로 확대해 나갈 수 있는 것으로 인식합니다.
기획은 크게 기간계획(Period Planning)을 기획하는 것과 개별계획(Project Planning)을 기획하는 것으로 구분할 수 있습니다. 기간계획이란 "특정 기간에 걸친 기업 전체 또는 각 부문의 업무의 활동계획"을 의미하며, 개별계획은 "어떤 특정한 문제 직면하는 경영자가 장래의 활동 방안에 대한 결론을 얻기 위한 각 대안(代案)의 평가"라고 할 수 있겠습니다. 기획은 이 두 가지를 모두 의미할 수 있지만, 궁극적인 의미의 기획은 개별계획과 밀접한 관련이 있다고 할 수 있겠습니다.
하지만, 기획은 순환과정과 적절한 균형을 이루어야 합니다. 순환과정에만 의존한다면, 단기적인 안정성을 보장하지만, 장기적인 퇴행을 막을 수는 없습니다. 반면, 기획을 지나치게 강조할 경우, 단기적인 안정성을 저해할 수 있다는 단점이 존재합니다. 따라서 기획은 순환과정 가운데 적절한 균형을 이루는 것이 중요하다고 할 수 있겠습니다.
조정(調整): 어떤 기준이나 실정에 맞게 정돈함 (표준국어대사전)
조정은 이견이 있어 분쟁 상태에 있는 상황에서 상급자나 법에 의한 기준에 의해 정돈된, 합일된 상태에 이르는 과정을 의미합니다.
앞서, 총무의 업무 가운데, 회의관리 분야에서 조정을 언급한 바 있습니다. 이를 다시 언급하자면,
"회의와 조정은 조직 내에서 불완전한 정보로 말미암은 갈등을 정확한 정보전달과 정보공유를 통해서 해결하고자 하는 것"이라고 하였습니다.
평가(評價): 사물의 가치나 수준 따위를 평함. 또는 그 가치나 수준 (표준국어대사전)
평가는 가치에 대한 평함을 의미합니다.
평가에 대한 세부적인 특징은 다를 수 있지만, 대체로 대상에 대한 양적 및 질적인 특성을 파악한 후 가치판단을 통하여 미래 방향을 설정해 주는 것을 특징으로 합니다.
평가는 평가의 시점에 따라서 구분할 수 있습니다. 경영에 있어서 시점에 따른 평가의 구분을 본다면, 기획에 대한 예측평가, 운영과정에 있어서 도중의 진단평가, 산출에 대한 사후평가를 들 수 있겠습니다. 평가는 경영과정에서 지향하거나, 지향했던 목표와 현실과의 차이를 명확하게 이해할 수 있도록 하며, 해당 목표에 대한 재설정을 할 수 있도록 돕는 역할을 합니다.
행정에 있어서 평가는 정책평가 또는 행정평가로 볼 수 있겠습니다. 정책평가는 정책의 내용과 집행, 그에 따른 영향을 추정하거나 평정하는 것을 의미합니다. 시점에 따라서 집행과정에서 등장하는 문제점을 진단하고 보다 나은 수단을 모색하기 위하여 진행되는 '형성 평가(formative evaluation)'와 집행 후 기획에서 목표했던 효과를 성취했는지를 판단하는 '총괄 평가(summative evaluation)'로 나눌 수 있겠습니다. 행정의 평가는 행정작용이 국민의 요구에 얼마만큼이나 부응하고 있나를 파악해 보는데 그 목적이 있습니다. 평가는 정책집행자 입장에서는 집행하고 있는 자신의 위치를 파악할 수 있도록 도와주며, 정책결정자 입장에서는 보다 효과적인 정책을 수립할 수 있도록 환류와 기획을 돕는 역할을 합니다.
정부에서 스스로 평가에 대한 목적을 설명한 바 있는데, "정부시책추진의 효율성을 높이고 예산등 자원의 효율적 이용을 위하여 정부가 시행하는 주요시책이나 사업에 대하여 그 집행 상황을 관리하고, 집행성과를 분석 평가하여 그 결과를 시책이나 사업추진에 반영하는 것"(정부의기획및심사분석에관한규정(1982.5.15))이라고 규정하였습니다.
조사(調査): 사물의 내용을 명확히 알기 위하여 자세히 살펴보거나 찾아봄. (표준국어대사전)
조사는 대상에 대한 명확한 정보를 얻기 위한 행동을 의미합니다. 흔히 investigation라고 불리는 것이 조사를 의미합니다.
조사는 독창성을 중시하며, 다른 수단으로는 알 수 없는 대상으로 하는 연구(Research)와는 달리 전문분야를 지니며, 정확성과 명확성을 중시합니다.
경영에 있어서 기획과 조사는 함께 가는데, 이는 순환과정에서 탈피하여 새로운 순환과정을 만들어내는 기획에 있어서 내부와 외부에 대한 정확한 정보를 통한 이해가 필수적이기 때문입니다. 따라서 조사는 경영체의 장래에 결정적인 영항을 미치는 제반 문제를 비판적·종합적으로 검토하여, 경영자로 하여금 판단을 돕는 자료를 제공하는 것이 그 본질이라고 할 수 있겠습니다. 행정에 있어서의 조사의 의의도 이와 같다고 할 수 있겠습니다.
조사의 기본적인 방법은 다음과 같습니다. 소재인 자료(data)를 수집 및 정리한 후, 그것을 분석·통계하여 그 뜻을 검토하고 그것에서 결과를 귀납(歸納), 일정한 결론을 도출함으로써 각 관계분야에 조사자료 혹은 조사보고의 형태로 제공하는 것입니다.
02. 기획(企劃), 조정(調整), 평가(評價), 조사(調査)의 사무의 실제
기획(企劃), 조정(調整), 평가(評價), 조사(調査)의 사무가 국가에서 어떻게 실현되는지 알기 위해서는 법령을 통해서 보는 것이 보다 적합할 듯 합니다. 대한민국 행정부는 기획, 조정, 평가, 조사의 사무를 하나의 순환과정으로 융합시키기 위해서 꾸준한 노력을 해왔습니다. 구 중심적인 위치에는 국무총리 보좌기구의 기능의 변천을 통해서 알 수 있습니다. 구체적인 목적과 조직의 변천은 다음 포스팅에서 알아보도록 하겠습니다. 이번 포스팅에서는 관계 법령의 내용을 살펴보면서 실제로 어떻게 운영이 이루어졌는지 알아보도록 하겠습니다.
대한민국에서 기획, 조정, 조사, 평가를 다루는 기본법은 1972년 제정된 「정부의기획및심사분석에관한규정」입니다.
정부의기획및심사분석에관한규정(1972.4.14) 제 1조
이 令은 정부의 기획조정 및 심사분석에 관한 기본적인 사항을 정함을 목적으로 한다
이 기본 규정은 계획 수립(제2장), 심사분석(제3장)의 체계를 이루고 있습니다.
계획 수립에 있어서는 장·중기 계획과 기본운영계획(기본정책 및 기본운영계획), 전시운영계획(비상운영계획)으로 나누어 계획을 수립할 것을 규정하고 있습니다. "장기계획"이라 함은 6년 이상의 기간에 걸치는 정부의 정책 및 사업에 관한 계획을 말하고, "중기계획"이라 함은 2년 이상 5년 이하의 기간에 걸치는 정부의 정책 및 사업"에 관한 계획을 의미합니다. . "기본운영계획"이라 함은 장기 또는 중기계획에 의한 연차적 사업을 포함하는 각 행정기관의 연간사업계획을 말하며, "전시운영계획"이라 함은 전시 및 이에 준하는 사태에 대비한 각 행정기관의 가상적 연간사업계획을 말합니다.
각 부처에서 작성한 기본운영계획은 매년 일정한 절차와 한시를 통해서 국무총리에 제출해야 하며, 국무회의의 심의 및 조정과정을 거친 후에 대통령에 보고할 수 있도록 하고 있었습니다. 중앙행정기관이 중장기 계획, 기본운영계획 및 수정, 전시운영계획을 수립하였을 때는 국무회의 심의에 앞서 국무총리에게 보고하여 조정을 받도록 하고 있었습니다.
심사 분석에 있어서는 기본운영계획에 대한 집행결과를 각 부처 스스로 심사분석 및 평가하도록 하고 있으며, 이를 국무총리 보좌기구인 기획조정실에서 종합평가하여 대통령에게 보고하도록 하는 기본 절차를 규정하였습니다. 기획조정실에서는 종합평가를 위하여 민간의 권위자로 구성된 평가교수단의 운영할 수 있도록 하였었습니다.
제5공화국에 이르러 기획조정실의 업무가 경제기획원으로 통합 이관되면서, 기본적인 틀을 동일하였지만, 주요업무계획(장·중기 계획)-주요업무시행계획(기본운영계획)-심사분석으로 용어를 바꾸었습니다.
심사분석 제도는 평가의 요소가 있었지만, 각 부처에서 자가 심사분석을 한 바를 종합한 바를 경제기획원에서 종합하는 것에 불과하였기 때문에 국정흐름을 보다 정확히 진단하는데 한계성을 갖고 있었습니다. 이를 보완하기 위해 도입한 제도가 정책평가제도입니다.
정부주요정책평가및조정에관한규정(1990.4.16) 제1조
이 규정은 정부주요정책의 평가 및 조정에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 정부주요정책이 효율적으로 수행되도록 함을 목적으로 한다.
이전 심사분석 기능보다 국무총리가 주도적으로 정책평가를 할 수 있도록 규정하였다는 점이 가장 큰 특징입니다. 이러한 경제기획원 중심의 심사분석과 국무총리 행정조정실의 정책평가로 이원화되어 운영됩니다. 이러한 이원화된 운영은 '심사평가'의 이름으로 일원화되게 됩니다. 하지만, 이 과정에서 기획에 대한 규정은 없어졌으며, 평가기능에 대한 규정이 강화되게 됩니다.
정부업무의심사평가및조정에관한규정(1995.2.24) 제 1조
이 令은 정부가 추진하는 업무에 대한 심사평가 및 조정에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 업무추진의 효율성을 높이고 책임성을 확보함을 목적으로 한다.
이어, 조정에 대한 규정도 타(他)법령으로 이관되면서, 「정부업무등의평가에관한기본법」과 「정부업무평가기본법」으로 규정이 이어지게 됩니다. 이 과정에서 통합적인 정부업무평가에 대한 체계가 정립되게 됩니다.
정부업무평가기본법(2017.7.26) 제 1조
이 법은 정부업무평가에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 중앙행정기관·지방자치단체·공공기관 등의 통합적인 성과관리체제의 구축과 자율적인 평가역량의 강화를 통하여 국정운영의 능률성·효과성 및 책임성을 향상시키는 것을 목적으로 한다.
이 체계는 개별, 중복적으로 실시되어 오던 각종 평가를 통합평가의 틀에 통합함으로써 중앙행정기관의 평가분야간 중복을 방지할 수 있었으며 당해연도 업무 추진실적에 대한 종합적인 평가가 가능하게 되었습니다. 다만, 국무총리가 종합적으로 평가하던 심사평가는 다시 부처중심의 자체평가 중심으로 전환되게 하였습니다. 따라서, 자체 평가결과를 예산, 인사 및 성과급 등에 반영하도록 함으로써 개인은 물론 부서 등에 대한 성과관리도 강화할 수 있도록 하였습니다. 반면, 자체평가와는 달리 특정평가는 국무총리가 실시하는 것으로서 국정최고관리자가 관심을 두고 있는 업무들에 대한 평가, 다부처 관련 시책에 대한 평가, 고객만족도조사의 영역으로 제한하였습니다.
조정기능은 이전에 같이 규정되었던 바에서 이관되어 「정부업무조정등에관한규정」에 의해서 구체적인 절차가 규정되었습니다.
「정부업무조정등에관한규정」(2003.10.31) 제 1조
이 훈령은 중앙행정기관간 정책의 조정에 관한 절차와 조정업무의 운영에 관한 사항을 정하여 원활한 정책조정을 수행하게 함으로써 정부업무 추진의 효율성을 제고함을 목적으로 한다.
이 규정은 조정신청방법, 조정과제 등록, 조정시한, 조정과정의 기록관리, 조정의 종결, 이행상황 확인, 조정관리주무기관회의 등 조정과 관련한 일련의 과정들을 공식적인 절차와 매뉴얼을 통해 이루어질 수 있도록 하고 있습니다. 정부업무는 여러 부처가 공동으로 관여하고 있어 조정이 어려운 경우가 많고, 이러한 조정의 지연은 정책표류나 정책실패를 양산할 수 있다. 따라서 정책조정의 원칙을 정하고 갈등의 발생을 미연에 방지해야 할 필요가 있기 때문에 제정되었습니다.
해당 규정은 이후 「국가정책조정회의의 운영에 대한 규정」의 형태로 개편되어 규정되었습니다.
「국가정책조정회의 규정」(2013.4.16) 제 1조
이 영은 국가의 중요 정책 조정 및 사회위험·갈등 해결 등의 원활한 수행을 위하여 국가정책조정회의를 설치하고, 그 구성 및 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
조정의 방식에 대한 구체적인 규정은 없어졌지만, 조정회의를 구성하는 바를 규정하게 되었습니다. 국가정책조정회의의 구성을 보면 의장은 국무총리가 되며 기획재정부장관·교육부장관·미래창조과학부장관·행정자치부장관·문화체육관광부장관·산업통상자원부장관·보건복지부장관·국토교통부장관 및 협의·조정 대상 안건 관련 중앙행정기관의 장, 국무조정실장, 대통령비서실의 국정기획 담당 수석비서관, 정무 담당 수석비서관 및 협의·조정 대상 안건 관련 수석비서관으로 구성하도록 하였습니다. 현재 국정현안점검조정회의로 개편되었지만, 본질은 국가정책을 조정하는 것에 있습니다.
이와 더불어 조사(調査) 기능을 살펴보겠습니다. 김대중 정부에 이르러 여러 곳에 산재해 있던 국책연구원들을 국무조정실에서 통합적으로 관리하는 방안으로서, 국가의 싱크탱크를 통합적으로 관리하는 체계로 나아갔습니다. 그 시초가 된 것이 「정부출연연구기관등의설립·운영및육성에관한법률」(1999.1.29) 입니다.
정부출연연구기관등의설립·운영및육성에관한법률(1999.1.29) 제 1조 (목적)
이 법은 정부출연연구기관의 설립·지원·육성과 체계적인 관리 및 책임경영에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 합리적인 국가연구체제의 구축과 정부출연연구기관의 경영합리화 및 발전을 도모함을 목적으로 한다.
이 법은 국무총리가 정부출연연구기관에 대한 감독관청으로서의 역할을 수행하도록 규정하였으며, 국무조정실 규제개혁조정관실에 연구지원심의관실을 두어 이에 관한 실무적인 업무를 담당하도록 하였습니다. 이를 통해서 구성된 것이 "인문사회연구회"와 "경제사회연구회"였으며, 이 두 연구회는 2005년 경제인문사회연구회로 통합하게 됩니다.
마지막으로 기획 기능에 대해서 알아보도록 하겠습니다.
국가 기획 기능은 60여년전 신생 독립 국가이자 전쟁의 후유증으로 폐허였던 대한민국을 버틸 수 있도록, 성장시킬 수 있는 원동력이었습니다. 다음 포스팅에서 기구의 변천을 통해서 국가 기획 기능의 흐름을 알아보겠지만, 1960-1980년까지 제3공화국과 제4공화국 시절 국가 기획은 미약했던 민간의 시장 주도권을 대체하여 대한민국이 일사분란하게 "국가 경제 성장"이라는 목표를 두고 치열하게 그 역할을 충실히 수행했습니다.
하지만, 1980년대 이후 민간이 점차적으로 행정의 기획 기능을 압도하기 시작하면서, 국가 기획 기능은 그 중요도가 이전보다는 점차적으로 줄어들게 되었습니다. 또한, 각 부처에서 전문성을 지닌 기획 능력이 발전하면서 경제기획원 주도로 이루어졌던 국가 기획은 점차적으로 분산됩니다. 1980년대 후반 이후 다양한 기획 기능을 가진 부처와 민관위원회가 생겨났습니다.
그 중에서도 기획 기능의 주도권을 누가 가져가는가에 대해서 알아보기 위하여 21세기위원회와 정책기획위원회를 알아보도록 하겠습니다.
21세기위원회는 "21세기 아시아·태평양시대에 있어서의 장기국가발전목표 및 정책방향설정에 관한 사항을 심의"하기 위한 목적으로 대통령 소속하에 자문위원회로 설치되었습니다. 위원회는 장기국가발전목표설정, 통일·외교·경제·복지·과학기술·사회·문화등 분야별 장기전망 및 정책방향설정에 관한 사항을 심의하도록 하였으며, 위원 구성은 학계중심으로 이루어지게 되었습니다. 위원회는 업무수행을 위하여 필요한 경우 관계행정기관 및 정부출연연구기관등으로부터 공무원과 직원을 파견받는등의 협조를 받을 수 있도록 규정하였으며, 1999년 5월 31일까지의 한시적인 기구였습니다. 이 기구는 1995년 국가현안에 대한 자문기능을 추가하면서 "정책기획위원회"로 개편하게 됩니다.
정책기획위원회규정(1995.6.16) 제 1조 (목적)
국가 중·장기발전목표의 설정과 국가 주요정책에 관하여 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령소속하에 정책기획위원회를 둔다.
정책기획위원회는 대통령 소속의 학계를 대표하는 기획자문위원회로서 역할을 하였었습니다. 하지만, 최근 들어 대통령비서실이 행정부를 압도하는 경향과 함께 2017년 다시 발족하게 된 정책기획위원회는 '100대 국정과제'를 선별하는 역할을 맡으며, 진보진영 학계가 행정부를 지배하는 행태를 띠고 있습니다. 민간이 위원회의 형태로 국가 기획 기능을 주도하는 가운데, 관료에 의한 기획 기능은 이전만큼의 영향력을 보이고 있지 못합니다. 이를 당연하게 볼 것인가는 면밀히 살펴보아야 할 것입니다. '바람직한 대한민국의 국가행정조직'에 대해서 알린 바와 같이 민간이 관료를 압도하는 것은 절대로 긍정적인 모습을 보이지 않기 때문입니다. 이에 대해서는 차후 포스팅을 통해서 그 위험성에 대해서 알아보도록 하겠습니다.
이번 포스팅에서는 "국무총리의 국무통할" 가운데에서도 기획(企劃), 조정(調整), 평가(評價), 조사(調査)의 기능의 정의와 법령을 통한 기능의 수행방식에 대해서 알아보았습니다.
다음 포스팅에서는 기획(企劃), 조정(調整), 평가(評價), 조사(調査)을 담당했던 부처들의 변천을 알아보도록 하겠습니다.
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