반갑습니다.
멍가이입니다.
이번에 다룰 부처는 “법제처(法制處)”입니다.
구체적인 법제처에 대한 설명에 들어가기에 앞서 “법제업무(行政立法)란 무엇인가”에 대해서 살펴보도록 하겠습니다.
더 나아가 법제처의 사무 가운데 두 축 가운데 하나인 "행정사법(行政司法)"에 대해서도 알아보도록 하겠습니다.
01. 법제의 정의
'법제(法制)': 사회규범 중 국가적 강제성으로 실현되는 규범을 법이라고 하는데, 법률·법령·조례 등이 이에 속한다.(한국민족문화대백과)
법제는 법 그 자체를 의미합니다.
법제 업무란 법 그 자체에 대한 행정적인 사무를 담당하는 것이라고 할 수 있겠습니다.
법을 편찬하거나, 법을 공포(公布)하거나, 법을 기록하는 것 등이 속할 수 있겠습니다.
'사법(司法)': 국가의 기본적인 작용의 하나. 어떤 문제에 대하여 법을 적용하여 그 적법성과 위법성, 권리관계 따위를 확정하여 선언하는 일 (표준국어대사전)
'행정(行政)': 국가 통치 작용 가운데 입법 작용과 사법 작용을 제외한 국가 작용. 법 아래에서 법의 규제를 받으면서 국가 목적 또는 공익을 실현하기 위하여 행하는 능동적이고 적극적인 국가 작용 (표준국어대사전)
그렇다면 법무부와는 어떠한 차이가 있을까요?
법무부는 다른 말로 사법부(Ministry of Justice)를 의미합니다. 삼권분립할 때의 입법-행정-사법부의 의미가 아닌, 국가의 기능 가운데 '사법' 내지 '법무'의 기능을 분담한 국가행정조직을 의미합니다. 행정부에서 존재하는 사법부를 상대로한 업무, 곧 국가의 형벌권의 행사, 형벌의 집행, 국가를 당사자로 하는 소송의 사무를 담당합니다. 행정부 입장에서 법무부는 변호사, 검사, 교도관의 역할을 하는 것입니다.
법제처는 이러한 법무 사무와는 달리 입법부를 상대로한 업무 내지 법령 자체에 대한 사무를 담당하는 것입니다.
비슷하지만, 사뭇다른 것이 법무부와 법제처의 차이입니다.
02. 법제 업무(法制 業務)의 정의
법제 업무, 법제 행정은 일반적으로 행정 입법을 담당하는 업무로서 각 부에서 올린 법령 기획안을 입법 의도의 구체화, 전체 법체계와의 조화, 법적 안정성의 도모를 고려하여 행정 입법의 최종안을 심사, 수정, 제출하는 사무입니다. 곧, 행정부에서 입법적 성격을 지닌 사무가 법제 사무라고 할 수 있겠습니다.
이러한 법제 업무에 대한 기본 사항을 구체적으로 기재한 법은 「법제업무 운영규정」이라고 할 수 있겠습니다. 따라서, 법제업무 운영규정을 기초로 하여 “법제 업무”에 대해서 알아보도록 하겠습니다.
「법제업무 운영규정」은 크게 5가지로 구성되어 있다고 볼 수 있겠습니다. 정부입법계획의 수립과 시행, 입법 과정에서의 협조, 법령안의 심사, 법제의 정비와 개선, 법령 해석이 그것입니다. 이 가운데 이질적인 성격을 지닌 ‘법령 해석’ 분야를 제외하고, 나머지 4가지 부분은 모두 입법 활동을 돕거나, 정부 입법활동을 총괄, 조정하는 역할을 하는 사무라고 할 수 있겠습니다.
정부입법계획이란 정부에서 한 해 동안 추진하는 법령안의 입법계획 곧, 행정입법의 계획을 의미합니다. 이를 범정부적으로 총괄 조정하는 업무를 법제처가 수행하고 있는 것입니다. 매년 10월 31일까지 법제처에서는 한 해의 법령안 입법계획 수립지침을 통보하고, 각 부는 이에 응하여 11월 30일까지 법령안의 입법계획을 수립하여 법제처에 제출해야 합니다. 이렇게 규합된 정부입법계획은 국무회의에 보고되며, 최종적으로 입법부인 국회에 통지 및 관보 개시를 해야 합니다.(「법제업무 운영규정」 "2장 정부입법계획의 수립과 시행”)
법제 지원 내지 입법 과정에서의 협조 업무란 대상에 따라 크게 3부분으로 나눌 수 있겠습니다. 입법부를 대상으로 하는 경우, 행정부를 대상으로 하는 경우, 지방자치단체를 대상으로 하는 경우가 그것입니다.
입법부를 대상으로 하는 경우는 곧, 의원발의 법률안에 대한 정부의 입장(정부정책과의 충돌 여부, 법리적 쟁점, 정책적 쟁점)을 법제적인 입장에서 각 부처에 통보하며, 각 부처에서 요청 시, 정부 입법 심사에 준하는 의견을 의원에게 제시할 수 있도록 지원하는 것입니다. 국회에서는 이러한 법제처의 사무(법령안에 대한 의견제시)를 국회 자체적으로도 처리하기 위하여 국회입법조사처를 2007년부터 운영합니다.
행정부를 대상으로 하는 경우는 정부입법에 관한 협의, 의견 조정, 그 밖에 정부기관 간의 효율적인 업무협조를 도모하기 위함입니다. 만일 기관 간의 기간 간의 이견이 있거나, 협조가 필요한 경우, 법제처는 이를 조정하는 사무를 담당합니다.
위의 두 대상으로 하는 사무를 처리하기 위해 법제처에는 “정부입법정책협의회”가 존재하며, 이를 통하여 정부입법정책에 있어서 통일적이고, 일관적인 의견을 제시할 수 있게 됩니다. 만일 정부입법정책협의회에서 처리할 수 없다면 보다 상급조정기관인 국무총리의 조정업무를 통해서 해결할 수 있습니다.
지방분권이 강화되면서, 증가하는 자치법규에 대해서도 2011년부터 법제처는 지방자치단체에게 법제 지원을 하도록 규정하게 되었습니다. 지방자치단체에서 법체계와의 조화, 해석의 의문이 있는 경우 법제처에 요청하여 해결할 수 있도록 하고 있습니다.
(「법제업무 운영규정」 "3장 입법 과정에서의 협조”)
법령안의 심사는 좁은 의미의 법제 행정, 법제 업무로서, 법제처의 업무 가운데 핵심이라고 할 수 있겠습니다. 법제처는 각 부처에서 입안한 법령안의 자구‧체계 등 표현 형식에 관한 심사와 그 법령안 내용의 필요성, 법적 타당성, 합헌성, 체계성 등을 실질적으로 검토하는 내용심사를 수행합니다. 각 부에서 올린 법령안의 경우, 전문성은 담보할 수 있으나, 전체 법체계와의 조화 및 표현에 있어서는 미흡할 수 있기 때문에 이를 사전적으로 수정하는 것이 법제관의 사무라고 할 수 있겠습니다.
물론, 정부입법 심사를 통해서 만들어진 체계적이고, 합헌적이며, 법적 타당성이 높은 법률안이라도, 국회의 심의과정에서 국회의원의 정치성이 가미되어 누더기 법이 되는 경우도 흔치 않다고 볼 수 있습니다. 이를 방지하기 위해 국회 법제사법위원회가 있다 하더라도, 법제처만큼의 전문성을 담보할 수 있는지는 의문이겠습니다. 따라서, 법제처의 법제 심사 업무는 제대로 수행되는 경우 국가의 법적 안정성의 최후의 보루라고 표현할 수 있겠습니다. (「법제업무 운영규정」 "3장 법령안 등의 심사”)
법제 정비는 법령이 제정된지 오래되어 현실에 맞게 정비할 필요가 있는 경우, 법령이 오히려 정상적인 민간의 활동을 저해하는 경우, 헌법재판을 통해서 위헌의 결정을 받은 법령의 경우에 이를 검토하여 정비하는 사무를 의미합니다. 원칙적으로는 국회의원이 이를 수렴하여 입법부에서 해결하는 것이 원칙이지만, 전문성이 결여되며, 국회의원의 대민접촉성이 생각보다 한정적이기 때문에, 법제처가 소극적이거나 적극적인 방법을 통해서 이러한 애로 사항을 해결하고자 하는 것입니다. (「법제업무 운영규정」 "6장 법제의 정비 개선”)
법령 해석은 법령의 의미를 체계적으로 이해하고, 그 제정목적에 따라 규범의 의미를 명확히 하는 업무를 의미합니다. 법제처가 제시하는 법령의 해석의견은 행정부에서의 최종적인 결론이 되므로 ‘정부 유권 해석’이 됩니다. 일종의 법을 집행하는 행정부가 정하는 집행의 기준이라고 볼 수 있겠습니다. 대한민국의 경우 법제처의 변천으로 인하여 법령해석의 주관기관은 이원화되어 있습니다. 법무부 소관법령인 민사･형사･소송･벌칙조항 관계법령을 제외한 모든 행정 관계법령이 법제처의 법령해석 대상입니다.
법령해석은 법령해석 요청권이 있는 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 민원인이 요청을 하고, 이를 검토 후, “법령해석심의위원회”를 통한 심의과정을 거친 후 나온 법령해석을 요청자에게 회신하는 과정을 통해서 이루어집니다. 법령해석심의위원회는 민간에서 활동하고 있는 법학 교수, 변호사 등 민간 전문가 150명 내외의 인사로 구성되어 공정성과 전문성을 강화하는 형태를 지니고 있습니다. 법령해석 안건을 심의하는 회의는 위원장(법제처 차장), 1명의 지명위원 및 7명의 위촉위원 등 총 9명으로 운영합니다.
(「법제업무 운영규정」 "7장 법령해석”)
정부의 유권해석과 사법부의 해석은 차이가 존재하는데, 사법해석은 구체적인 사건의 쟁송을 해결하기 위한 목적을 두며, 이러한 쟁송의 해결 가운데 추상적인 법규범에 대한 구체적인 해석이 이루어지는 것입니다. 반면, 정부의 유권해석은 법령의 집행 방식에 대한 기준을 설정하기 위한 해석으로서 입법 과정을 보충하는 행위라고 볼 수 있겠습니다.
법령 해석의 경우 행정부의 법의 적용과 선언에 대한 최종적인 결론(정부의 유권 해석)을 의미하는데, 형식적인 구속력은 존재하지 않지만, 사실상의 구속력은 존재합니다. 물론, 사법부의 유권해석인 판례나 입법부의 유권해석인 법 자체를 위반한 행정부의 법령 해석은 구속력이 존재하지 않는다고 보아야 합니다.
세부적으로는 법제 연구 및 법령집 편찬, 법령정보 전산화 사무도 법제처가 담당하거나 소관인 사무입니다.
법제 연구 및 법령집 편찬 사무는 일부 공익적인 성격이 벗어난 사무가 있기 때문에 1996년 한국법제연구원이라는 정부출연연구기관으로 독립시킨 바 있습니다. 현재는 국무조정실 산하의 정부출연연구기관의 하나로 활동하고 있습니다.
법령정보 전산화는 전자정부의 발달과 더불어 진행된 법령정보를 온라인으로 열람할 수 있도록 한 것입니다. 이에 대한 결과물은 국가법령정보센터(http://www.law.go.kr/), 생활법령정보(http://www.easylaw.go.kr/), 정부입법지원센터(http://www.lawmaking.go.kr/), 세계법제정보센터(http://world.moleg.go.kr/web/main/index.do) 등이 있습니다. 해당 사이트들은 여타 전자정부 서비스 중에서도 이용률이 높거나 상당한 깊이의 정보를 제공하고 있는 것으로 알려져 있습니다.
행정사법(行政司法)이란 행정부가 행하는 사법적인 행동을 의미합니다. 구체적으로 이야기하자면, 행정부의 준(準)사법적인 행동을 의미합니다. 어찌보면 근대국가의 기본원칙인 삼권분립에 반하는 것이 아닌가 하는 의문이 듭니다. 하지만, 사법부의 과도한 업무의 집중의 분산, 행정의 자기통제 기능, 국민의 권익보호의 측면에서 상호 간에 원칙적으로 삼권분립에 반하는 바를 용인하는 것입니다. 입법과 행정, 사법은 엄격하게 분리되는 경우도 있지만, 상호 간의 용인 하에 상호의 업무를 분담하는 경우도 존재합니다.
행정사법의 구체적인 모습은 행정심판이 있습니다. 법의 적용을 의미하는 사법(司法)은 구체적인 쟁송에 대해서 법을 적용하고 선언하는 것을 의미합니다.
행정심판이란, 행정청의 위법·부당한 처분 등으로 권리 및 이익을 침해 받은 국민이 신속하고 간편하게 법적으로 이를 구제받을 수 있도록 한 제도를 의미합니다. 행정심판은 헌법에서 규정하고 있는 바입니다.
대한민국헌법 제107조
③재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다.
원칙적으로는 행정소송을 통해서 해결해야 하지만, 행정청 스스로가 자기통제기능을 수행하며, 2차적, 사후적인 행정절차로서 행정처분에 대한 재검토를 함으로 국민의 권익구제를 할 수 있도록 하는 것을 의미합니다. 행정심판은 행정서비스이기에 비용은 무료이며, 행정소송에 비해 기간이 단축된다는 장점이 존재합니다. 과거에는 행정심판은 행정소송에 대해서 필수적으로 거처야 하는 절차로 존재했지만, 현재는 일부 특수행정쟁송을 제외하고는 행정처분 불복자가 임의적으로 행정심판과 행정소송을 선택할 수 있도록 했습니다. 이는 국민의 자유로운 재판청구권을 침해할 수 있다는 헌법재판소의 위헌결정에 의한 것이었습니다.
출처: 국민권익위원회 온라인 행정심판
대한민국의 행정심판의 모습은 전세계적으로도 매우 특이한 모습을 보이고 있습니다. 대한민국의 행정심판은 행정소송과 임의적 전치주의를 두고 있기 때문에, 행정소송과 경쟁적인 과정에 놓여 있으며, 행정심판은 행정소송을 대신하는 역할을 하지 않습니다. 그럼에도 불구하고, 행정심판은 앞서 말한 특징을 공유하는 여타 대륙법계 국가들에 비해 매우 독립적인 성격이 강한 기관인 행정심판위원회를 통해서 이루어지고 있습니다. 다른 말로, 국민들은 학계와 민간, 공직이 주축인 행정심판위원회를 통해서 행정구제를 받을 수도 있으며, 법관이 주축인 행정법원을 통해서도 행정구제를 받을 수 있다는 의미입니다. 단, 행정소송은 행정심판을 구속할 수 있지만, 행정심판은 행정소송을 구속할 수 없다는 것을 의미합니다. 대한민국의 행정심판제도는 여타 근대국가에 비해서 급속히 발전을 해왔으며, 영미식 행정심판제도와 대륙법계의 행정소송제도의 모습을 모두 받아들인 모습을 보이고 있습니다.
이번 포스팅에서는 "법제 업무란 무엇이며, 행정사법이란 무엇인지"에 대해서 살펴보았습니다.
다음 포스팅에서는 "법제처의 의의와 변천, 현재의 모습"에 대해서 살펴보도록 하겠습니다.
해당 포스팅은 「법제업무 운영규정」과 「행정심판의 완결성 강화방안 연구」(정남철 외3인_국민권익위원회)를 참조했습니다.
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