반갑습니다.
멍가이입니다.
2018/07/20 - [:: Government ::] - [001 총무처] 1. 총무 업무(總務 業務)
2018/07/23 - [:: Government ::] - [001 총무처] 2. 총무처(總務處)의 의의와 변천
지난 포스팅에서는 총무처의 의의와 변천을, 법령에 명시되어 있는 직무와 조직의 변천을 통해서 개괄적으로 알아보았습니다.
이번 포스팅에서는 1997년 총무처와 내무부의 통합으로 출범한 행정자치부-안전행정부-행정안전부, 중앙인사위원회-인사혁신처 등을 살펴보면서, 총무처의 기능이 분산된 현재의 모습과 문제제기를 하도록 하겠습니다.
06. 총무처의 현재/ 행정안전부, 인사혁신처
-김대중-노무현 정부의 총무처: 행정자치부와 중앙인사위원회
총무처는 1997년 김대중 정부의 출범과 함께 내무부와의 통폐합되었습니다. 당시 명목은 '작은 정부'와 '자치행정의 강화'였습니다. 1995년 지방자치제도의 전면시행(재개)으로 말미암아 지방행정체제의 변화가 시작되었고, 이에 맞추어 지방행정과 중앙행정이 분리되어 있던 상황에서 이를 통합하고자 한 것입니다. 따라서 행정자치부는 총무처의 총무-조직-인사-행정 기능과 내무부의 지방행정-지방재정-치안-보안 기능이 통합된 부처로서 출범하게 되었습니다.
총무처의 요체였던 인사기능 중 일부는 1963년부터 1973년까지 존재했던 자문위원회였던 인사위원회는 1999년 재발족 하여, 이번에는 대통령 직속 행정위원회로서, 인사업무를 담당하는 '중앙인사위원회(中央人事委員會)'로 분리되었습니다. 분리의 명목은 '인사의 독립성, 공정성 및 신중성 제고'였습니다.
중앙인사위원회는 다음과 같은 인사제도의 변화를 가져왔습니다.
첫째, 개방형 임용제도를 도입하였습니다. 민간인이 정부의 공무원으로 임용될 수 있도록 다수의 직위를 개방형으로 지정하였습니다.
둘째, 인사운영에 있어서 형평성을 고려하도록 했습니다. 능력이나 학력보다는 지역, 성별을 염두해두어 지역 형평에 맞는, 남녀 형평에 맞는 인사운영을 시도하였습니다.
셋째, 국가고시제도의 변화를 가져왔습니다. 고등고시가 암기위주의 지식측정에 치우쳐 있다는 지적 아래 그 대안으로 제시된 것이 공직적격성테스트(PSAT: Public Service Aptitude Test)가 도입되었습니다. PSAT는 기존의 고시 1차시험을 대체하게 되며 공직수행에 필요한 언어,논리력, 자료해석력, 상황판단력 등 기본소양을 종합적으로 평가하는 방식으로 구성하게 했습니다.
넷째, 직무분석이 적극적으로 실시되었습니다. 지속적으로 연구되어 왔던, 능력주의-성과주의 직무분석 형태를 본격적으로 실무에 도입하기로 하였습니다. 이는 직무책임영역을 명확히 하여 책임행정을 강화하기 위함이었습니다.
또한, 조직의 법령체계에 있어서도, 과거 대통령령의 직제에서 규정되었던 세부 '과(課)'와 '담당관'의 직무와 존폐는 '각 부령(各 府令)'에서 규정되도록 바뀌었습니다. 곧, 행정자치부 장관이 내부 조직에 관하여 직접적으로 결정하게 되었다는 것을 의미합니다.
김대중 정부의 총무처 기능을 살펴보도록 하겠습니다.
김대중 정부의 경우 총무처의 기능 가운데 인사기능을 점진적으로 중앙인사위원회의 사무처로 이관하는 과정을 진행했습니다. 의정국은 의정관으로 바뀌었으며, 조직국과 능률국은 다시 행정관리국으로 통합되었습니다. 또한, 당시 김대중 정부의 역점 정책이었던 정보화의 흐름에 맞추어, 행정의 전산화는 '행정정보화계획관'의 기구를 통해서 장리되었습니다.
과거에 존재했었던 정부합동민원실의 민원-고충처리 사무는 김영삼 정부에서 국무총리 소속의 국민고충처리위원회에 형식적으로 흡수되었지만, 사무처는 총무처에 속해있었습니다. 이는 김대중 정부에 이르러 국무총리 소속으로 사무처가 이관되게 됩니다. 민원제도는 행정제도과에서 담당하며, 실질적인 사무는 국무총리 소속 국민고충처리위원회에서 담당하는 이원적인 체제로 변경됩니다.
노무현 정부의 총무처 기능에 대해서 살펴보도록 하겠습니다.
노무현 정부의 총무기능 가운데 인사기능은 2004년을 기점으로 완전히 중앙인사위원회로 이관되었습니다. 독립된 인사기구가 출범하게 된 것은 건국이래 최초였습니다.
노무현 정부의 행정자치부는 하부조직의 비대화가 진행되었습니다. 이전까지 살펴본 하부조직의 형태에서 벗어나서 '팀'의 형태로 운영되었으며, 보좌관의 할용이 빈번해졌습니다. 아마추어적인 조직운영으로 인해 조직의 안정성은 저해되었다는 것을 알 수 있습니다. 조직의 비대화에 따라서 행정조직에 대한 진단을 하는 '조직진단센터'를 신설한 것은 해당 현상을 자초한 정부의 아이러니라고 볼 수 있겠습니다.
총무과는 운영지원팀으로, 기획조정실은 정책홍보관리실, 정부기록보존소는 국가기록원으로 개칭되었으며, 정부전산정보관리소는 전자정부기술정책관과 전자정부교육센터의 형태로 본부로 편입되었습니다. 당시 '혁신'의 기치 아래 진행되었던 노무현 정부의 국정방향은 정부혁신본부의 조직형태에서 찾아볼 수 있습니다.
-이명박 정부의 총무처: 구(舊)행정안전부
행정자치부는 1997년부터 2008년까지 약 10년간 존속했으며, 이명박 정부의 출범과 함께 행정안전부라는 이름으로 개편되었습니다. 중앙인사위원회로 분리되었던 인사기능은 행정안전부의 인사실로 통폐합되었습니다. 당시 행정자치부에도 인사과(인사혁신팀)가 존재하고 있었고, 중앙인사위원회의 설립목적에 있어서 설립당시 당시 야당에서 명목과 실질이 불일치 한다는 의심이 존재했기 때문에, '작은 정부의 지향'의 측면에서 통폐합되었습니다.
또한, 정보통신부가 해체되면서, 전자정부 총괄 및 개인정보보호 기능을 이관받았습니다.
이명박 정부의 총무기능을 살펴보면, 김대중-노무현 정부 이전 시기의 총무 기능으로 환원되었습니다.
당시 산재해 있었던 행정관리-조직 기능은 조직실로 다시 통합되었으며, 중앙인사위원회 사무처의 기능은 인사실로 편입되었으며, 전자정부 기능은 당시 비대했던 본부의 조직을 본부에는 정보화전략실, 소속기관으로는 정부통합전산센터(舊 정부전산정보관리소) 와 행정정보공동이용센터로 분리시켰습니다. 당시 산재했던 심의관, 담당관의 기능은 재정비 되었으며, '정부진단센터'는 조직진단과로 편입되었습니다.
총무처 기능만 따로 떼어 보면 문제가 없어보입니다. 하지만, 당시 행정안전부는 내무부의 기능과 합쳐져있었기 때문에 조직-인사-전자정부-지방행정-지방경제-치안-방재의 방대한 기능을 수행하고 있었기 때문에, 전문적인 총무기능의 수행은 어려웠다고 볼 수 있겠습니다.
-박근혜 정부의 총무처: 안전행정부 / 행정자치부와 인사혁신처
박근혜 정부의 행정부 조직도는 별도로 살펴보지는 않겠습니다.
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다만, 인사혁신처의 탄생 계기는 2014년 세월호 참사의 질책 차원에서 이루어진 안전행정부의 해체의 기능 분리 차원에서 검토된 것이었습니다. 이에 따라서 거대한 조직과 다양한 기능을 가지고 있었던 안전행정부는 국무총리 소속의 국민안전처와 인사혁신처로 분리되었습니다. 과연 이러한 분리가 옳은 것이었는지는 의문입니다.
-문재인 정부의 총무처: 행정안전부와 인사혁신처'
행정안전부 조직도: http://www.mois.go.kr/frt/sub/a07/orgranFunction/screen.do
인사혁신처 조직도: http://www.mpm.go.kr/mpm/about/aboutorg/orgchart/
현재 진행중인 조직이기 때문에 별도의 평을 남기지는 않겠습니다.
변경사항에 대해서만 언급하도록 하겠습니다. 이명박 정부 시기에 존재했었던 국제행정발전지원센터는 기획조정실의 국제행정협력관이 해당 사무를 담당하고 있습니다. 또한, 노무현 정부 2기를 표방하고 있는 문재인 정부인 이상, '혁신'이라는 용어가 재등장하였으며, 정부혁신기획관의 장리 아래 행정관리의 총괄을 맡고 있습니다.
인사혁신처의 경우 과거 중앙인사위원회의 사무처의 형태를 유지한 가운데, 인재채용국-인사혁신국-인사관리국-윤리복무국-인재정보기획관-공무원노사협력관의 체제로 운영되고 있습니다.
소속기관의 명칭도 바뀌었는데, 약 50년간 '중공교'의 약칭으로 불리었던 중앙공무원교육원은 국가공무원인재개발원으로, 정부통합전산센터는 국가정보자원관리원으로, 정부청사관리소는 정부청사관리본부로 개칭되었습니다.
07. 문제제기: 총무처와 내무부의 통합, 조직 기능과 인사 기능의 분리와 그 의도
-총무처와 내무부의 통합은 성공적이었을까요?
총무처가 행정자치부로 통합되어 독립 부처로서 존재하지 않은지 20년이 넘었습니다. 20여년 동안 총무처와 내무부 간의 통합은 성공적이었는지, 이에 대한 검토가 필요해 보입니다.
우선, 지방행정과 중앙행정의 통합은 각 행정의 특성을 무시한 형식적인 통합이라고 할 수 있겠습니다.
1997년 IMF 외환위기와 함께 김대중 정부는 '작은 정부의 지향'과 '중앙정부의 권한 약화와 지방자치의 강화'라는 두 명목으로 총무처와 내무부를 통합하였습니다. 중앙정부의 살림을 전담하고 있던 총무처와 지방정부에 대해 전권을 행사하고 있던 내무부의 통합은 "행정"의 측면에서 공유하고 있기 때문에 통합에 있어서 외관적으로는 적절해 보일 수도 있었을 것입니다. 하지만, 두 부처가 과연 '행정'이라는 이름으로 공유될 수 있는 측면이 많이 있었는지, 곧, 총무처와 내무부 간의 행정중복의 문제가 존재했는지를 살펴보아야 할 것입니다. 아직 내무부에 대해서는 포스팅을 하지 않았지만, 내무부는 지방자치가 잠시 중지되었던 시기에 지방의 인사, 행정, 조직을 전담했던 기관입니다. '인사-행정-조직'의 측면에서 총무처와 내무부가 유사하기에 통합할 명분이 있다고 주장할 수도 있습니다. 하지만, 이는 각가의 행정의 특성을 반영하지 못한 생각이라고 할 수 있습니다. 내무부 포스팅에서 언급하겠지만, 지방행정/도시행정 내지 행정서비스를 대면하여 직접 제공하는 기회가 많은 내무부의 업무는 중앙행정 내지 국가 행정 전체를 운영하는 행정부 자체의 행정과는 차별점이 많습니다. 주민들과 직접 부딪히면서 사소한 것부터 신경써야 하는 지방행정의 특성으로 인해서 내무부가 현장에 익숙한 업무환경이라면, 중앙에서 중앙정부의 서무를 담당하고, 사무관리, 인사관리, 조직관리를 하는 총무행정의 경우 당시 진취적이었던 행정부의 특성상 진취적인 사무에 익숙한 업무환경으로 볼 수 있습니다. 곧, 두 부처는 동일한 '인사-행정-조직'의 업무의 기능은 공유하면서도, 사무를 하는 대상이 달랐기에 공유될 수 있는 부분이 적다는 것을 알 수 있습니다. 보다 자세한 내용은 차후 내무부 포스팅에서 살펴보도록 하겠습니다.
더 나아가 두 기관의 통합이 형식적인 통합이 아니라 화학적인 통합이 이루어졌는지도 살펴보아야 합니다.
총무처와 내무부는 1948년 대한민국 정부수립 이래 별개의 기관이었고, 두 조직 내에서 이어져 온 관료의 흐름이 독립적으로 존재했었습니다. 행정부처의 통합은 단순히 두 부처를 합친다는데에 의의가 있는것이 아니라 두 부처가 합쳤을 때에 나타날 수 있는 시너지 효과를 기대하기에 통합을 결행하는 것입니다. 하지만, 두 부처는 통합의 시작부터 순탄치 못했습니다. 조직의 측면에서 보면, 총무처 소속의 하부조직이 대거 축소 편입되었고, 인사의 측면에서는 총무처 소속이냐, 내무부 소속이냐를 두고, 전문적인 능력에 따른 인사배치가 아닌, 출신 소속에 따른 인사배치가 이루어졌다는 것을 알 수 있습니다. (기사: http://news.joins.com/article/3618352) 다음 정부가 들어선 뒤에도 여전히 행정자치부는 총무처 소속이냐, 내무부 소속이냐를 두고 인사잡음이 벌어졌으며 (기사: http://news.donga.com/View?gid=8002395&date=20031118), 통합된지 15년이 지난 뒤에도 1차관, 2차관으로 나뉜 안전행정부에서 '화학적 결합을 도모하기 위함'을 이유로 1차관, 2차관 내에 인사를 상호교류한다는 인사조치가 단행 (기사: http://go.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20131202011005) 되었다는 것을 확인할 수 있습니다. 과연 두 부처의 통합이 내부적인 화합을 이끌어낸 통합이었는가를 생각할 때, '20년이 지난 지금도 과연 갈등이 존재하는가' 라는 의문을 제기하게 합니다.
- 조직기능과 인사기능의 분리, 의도는 무엇일까요?
앞선 포스팅에서 살펴본 조직도의 분석을 통해서, 총무처의 핵심적인 기능은 조직관리와 인사관리라는 것을 알 수 있습니다. 이 가운데 김대중 정부와 노무현 정부에 인사기능을 굳이 떼어내려고 하는 이유는 무엇이었을까요? 더 나아가 인사기능을 '위원회'형태로 또한, '민간의 개방의 형태'로 만들려는 이유는 무엇이었을까요?
소위 '인사행정의 개혁'이라는 것이 진정으로 관료제가 갖고 있는 경직성을 깨려고 한 것인지 아니면, 진보정부가 자신들의 우호세력이자 핵심인사들이 결집되어 있는 소위 '시민사회단체'가 행정을 장악하기 위함인지 면밀한 분석이 필요합니다. 학계에서 줄곧 주장하는 관료제의 경직성이라는 관료제의 단점에 대한 지적은 결국은 자신들이 기존의 공무원보다 행정을 잘 이끌 수 있다는 자신감에서 오는 것이 아닌지에 대한 강한 의문이 듭니다.
한국의 행정학은 미국의 행정학의 영향을 깊게 받았으며, 미국의 행정제도와 한국의 행정제도에 대한 비교연구가 많이 진행되었습니다. 이로 인해 한국의 행정이 미국의 행정의 경향처럼 민간에 대해 개방적인 태도를 보이고 있으며, 행정의 경직성이 다소 해소되었다는 자평이 있기도 합니다. 하지만, 본인은 과연 미국의 행정의 모습을 그대로 받아들일 필요가 있는지에 대한 의문이 강하게 듭니다.
대한민국의 관료제는 일본, 싱가포르, 프랑스, 독일과 같이 매우 우수한 엘리트들이 소위 고등고시라는 시험을 통하거나, 특수한 교육을 통해서 엘리트관료로서 시작하는 체제로서 미국의 일반행정과는 매우 다른 모습을 띠고 있습니다. 말하고자 하는 것은 학계나 시민단체가 무시할만한 정도로 관료가 무능하거나 스스로 경직된 사고를 자초할 가능성이 적다는 것입니다. 관료 구성원이 학계 구성원보다 연구를 할 기회가 적을 수도 있으며, 시민단체보다 현장의 목소리나 사상적인 훈련을 받을 기회가 적을 수 있습니다. 하지만, 대한민국의 공무원은 '행정력'이 것이 학계나 시민단체의 그것보다 우월하며, 자신이 연구한 주제나 자신이 관심있는 사회문제에 고립될 수 있는 소위 전문가보다 다양한 상황을 맞닥뜨리고 그 상황을 모두 고려하여 정책을 결정하거나 집행하는 조정능력이 학계나 시민단체보다 우수하다고 할 수 있습니다.
실제로 김대중 정부 시기에는 심하지 않았지만, 중앙인사위원회가 본격적으로 활동하기 시작한 노무현 정부 시기에는 '아마추어 정부'라는 별명이 붙기도 했는데, 핵심적인 이유는 정무직들의 전문성 결여로 인한 것이었습니다. 전문성이 결여된 당시 고위직과 관료들의 갈등은 곳곳에서 나타났었습니다. 이를 통해서 볼 때, 시민사회와 학계는 관료를 '개혁의 대상'으로, 자신을 '개혁의 주체'로 주장했으나, 실질은 그들이 개혁의 주체가 될 자격이 없었다는 것을 알 수 있습니다.
앞선 포스팅에서 언급했듯이, 학계나 시민단체는 각자의 역할이 있으며, 그 각자의 주장을 관료와 '소통'을 통해 해결해 나아가는 것이 올바른 행정의 모습이라고 생각됩니다. 김대중 정부와 노무현 정부의 중앙인사위원회는 내세운 목적은 공정성, 합의성, 독립성이지만, 실상은 진보진영의 학계나 시민단체가 행정을 장악하기 위한 수단이었을 뿐이라는 것을 강하게 의심할 수 있습니다.
-고위공무원단제도는 어떻게 변질되었을까요?
고위공무원단제도는 민간의 인적자원을 공직에도 유입하기 위한 인사제도입니다. 민간의 인적자원의 공직 유입은 박정희 정부 시절부터 있어왔고(ex. 남덕우 재무부 장관) 유입된 민간의 인적자원은 성공적인 국가발전에 이바지하였지만, 주로 최고 관리자와의 관계가 강하게 필요한 탓에 엄격한 심사와 검증의 과정을 거치지 않는다는 지적이 있었습니다.
이명박 정부 시기에는 노무현 정부에서부터 적극적으로 도입 및 준비했었던 '고위공무원단제도'를 개편하였습니다. 당시 이명박 정부의 생각으로는 '유능한 민간 자원의 공직 사회 유입'을 기대했을 수도 있습니다. 하지만, 이명박 정부가 기대했던 '유능한 민간 인적 자원'은 생각보다 쉽게 공직 사회로 유입되지 않았습니다. 낮은 인센티브에 공직사회가 요구하는 높은 윤리-재산 기준으로 말미암은 것이었습니다.
오히려, 노무현 정부 시절 유입된 민간 인적자원들은 특유의 시민사회-학계의 인맥을 통하여 지속적으로 공직사회에 고위공무원단제도를 통하여 유입되었습니다. 이른바 '패거리문화'(운동권 패거리문화)가 고위공무원단제도를 통해서 공직사회의 고위직으로 유입된 것으로 볼 수 있겠습니다.
이러한 현상을 방지하기 위해 도입되었던 소위 '적격심사'는 실효성이 없었습니다. 2006년부터 2014년까지 단 1명도 적격심사를 통해서 퇴출된 이는 없었습니다. 결국 고위공무원단제도는 보수-진보 정부를 막론하고 소위 정실인사를 정무직을 넘어서 공직사회에 깊숙히 꽂아넣는 제도로 변질된 것이라고 볼 수 있습니다. 공직사회에서 성공하기 위해서는 '행정고시'를 볼 것이 아닌 '참여연대'에 가입해야 한다라는 세상의 목소리는 갑자기 나온 것이 아닌 지난 10여년간 쌓여져 온 인사제도의 부조리로 말미암은 것으로 볼 수 있습니다.
이번 포스팅에서는 총무처와 내무부의 통합 이후 변화무쌍했던 총무 기능(행정-조직-인사)의 폐치분합을 조직도를 통해서 알아보았으며, 지난 정부에서 진행되었던 총무처와 내무부의 통합, 인사기능과 조직기능의 분리, 공직사회의 개방의 문제점들에 대해서 살펴보았습니다.
다음 포스팅에서는 제언으로 '총무처의 부활'과 '바람직한 정부 총무 기능의 수행'에 대해서 논의해보도록 하겠습니다.
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