반갑습니다.
멍가이입니다.
2018/07/20 - [:: Government ::] - [001 총무처] 1. 총무 업무(總務 業務)
지난 포스팅에서는 "일반적인 의미의 '총무 업무'란 무엇인가"에 대해서 개괄적으로 기본과 범위 그리고 내용에 대해서 알아보았습니다.
이번 포스팅에서는 "정부에서의 '총무 업무'란 어떻게 작동하는가"에 대해서 대한민국의 총무업무를 담당했던 '총무처(總務處)'의 변천을 중심으로 알아보도록 하겠습니다.
04. 총무처의 변천 (목적의 변천)
'총무처'는 1948년 대한민국 정부수립 부터 1998년 '행정자치부'라는 이름으로 내무부와 통합되기 까지 존속했던 국가행정조직의 주요부처였습니다.
'총무처'의 주요 기능을 '조직'과 '인사'라고 할 때, 총무처의 전신은 고려-조선시대 '이조(吏曹)'에서 출발한다고 볼 수 있겠습니다.
'이조(吏曹)'는 이조(李祖) 종친에 대한 사무를 비롯하여 문반(文班)의 인사, 봉군, 봉작, 인사고과 등(=문선, 훈봉, 고과 등에 관한 정사)을 담당하던 조선의 국가행정조직인 육조의 기구 가운데 하나였습니다.
경국대전이 최종 편찬되기 이전 시기, 곧 태조-태종-세종-세조-성종에 이르기 까지의 기간 동안 조선시대의 인사와 조직 체계의 수립의 과정을 연구한 논문들을 읽어보면 '인사'와 '조직'에 관한 당시의 인식을 알아볼 수 있습니다. 당시 '조직'은 중국의 국가행정조직의 기본 체계인 '당(唐)'과 '송(宋)', '명(明)'의 것을 기초로 하였기 때문에 국가행정조직의 기본 틀은 정해져 있었습니다(6曹). 다만, 내부의 속아문(屬衙門), 속사(屬司), 하부 조직체계, 각 조(曹)의 분장사무에 대한 검토는 국왕과 대신들의 치열한 검토와 실험 가운데 진행되었습니다. '인사'제도도 '조직'제도와 함께 마찬가지로 고려시대에 통일되지 못했던 직위의 명칭과 직무체계에 대해서 통일된 직위-직무 내지 관직(官職)-관품(官品)을 만들기 위해 치열한 검토와 실험이 진행되었습니다. 이에 대한 최종적인 결론이 '경국대전'입니다. 경국대전 체제는 왜란-호란의 양난(兩亂)을 겪기 이전까지 조선의 국가행정조직의 기본틀로 작용하였으며, 이 가운데 '인사'와 '조직'을 담당한 부처는 '이조'였습니다.
양난 이후에는 경국대전 체제에서 변조된 '비변사(備邊司)'가 국가 행정을 총괄하는 지위로서 역할을 하였으며, 이 가운데에는 '인사'와 '조직' 업무도 포함되었습니다.
근대 이후에는 다양한 관청들이 시도되는 가운데, 흥선대원군에 의해서 부활한 이조(吏曹)의 역할(조직과 인사)은 갑오개혁을 계기로 하여 분산되기 시작합니다. 당시 원칙적으로 '이조'의 다양한 기능을 담당한 기구는 '내무아문(內務衙門)/내부(內部)'였습니다. 하지만, '인사' 기능은 '내무아문'으로 가지 아니하고, 의정부 산하의 '전고국(銓考局)'으로 이관되었습니다.(다만, 전고국은 1년 만에 폐지됩니다.) 또한, 기존의 인사체계였던 당상관-당하관-참상관 체계가 칙임관-주임관-판임관 체계로 변화하게 되는데, 이는 국왕에게 집중되었던 인사권을 내각수반 및 각부대신에게 분산시키려는 목적이 강했다고 볼 수 있습니다. 이러한 상황에서 예전의 이조(吏曹)의 위상과 같이 '인사'와 '조직'을 총괄하는 부서는 없어졌다고 볼 수 있습니다.
일제강점기에는 '인사'와 '조직'을 총괄하는 기구인 '총무국(總務局)'이 신설되게 됩니다(1910년). 총무국 산하에는 회계국, 인사국, 외사국, 문서과가 포함되었습니다. 이는 당시 일본제국의 국가행정조직의 모습을 답습하며, 당시 대한제국의 국가행정조직을 이어받기 위한 과도기적인 성격의 기구라고 볼 수 있겠습니다. 총무국은 1912년 관방의 총무국으로 이관되었으며, 당시 각 부국에 산재해 있던 서무(庶務)업무를 모두 관방의 총무국으로 집중시켰습니다. 이는 국가행정조직의 집중화와 조직 장악력의 제고를 도모하기 위한 것임을 알 수 있습니다. 이후 총무국, 총무과, 서무국, 인사과 등의 다양한 이름으로 바뀌지만, 기본적으로 총독의 보좌기구인 관방 산하에서 지속적으로 존재했습니다.
1948년 대한민국 정부 수립과 함께 국무총리 산하에 '총무처(總務處)'와 '고시위원회(考試委員會)'를 설치합니다.
정부조직법(1948.7.17) 제 31조:
총무처장은 국무원의 서무, 회계, 문서, 인사 와 영예수여에 관한 사무를 장려한다
총무처직제(1948.1.11) 제 1조:
총무처는 국무총리에 소속하여 좌의 사무를 관장한다.
1. 국무언의 서무, 회계, 문서와 인사 및 영예수여에 관한 사항
2. 타부처주관에 속하지 않는 사항
정부조직법(1948.7.17) 제 36조: 고시위원회는 대통령소속하에 공무원자격의 고시와 전형을 행한다.
정부조직법(1955.2.7) 제 11조:국무원의 서무에 관한 사무·공무원의 자격의 고시·전형·상훈에 관한 사무와 공무원의 복무·신분·보수에 관한 일반적 사무를 관장하기 위하여 국무원에 사무국을 둔다.국무원에 고시위원과 공무원고등전형위원을 둔다.국무원에 공무원의 임용·복무·신분과 보수에 관한 일반정책을 심의하기 위하여 인사위원을 둔다.국무원사무국직제(1955.2.17) 제 1조:국무원사무국은 수석국무위원의 지휘감독하에 좌의 사무를 관장한다.1. 국무원의 서무, 공무원 자격의 고시, 전형, 상훈 및 공무원의 복무, 신분, 보수에 관한 사항2. 타중앙행정기관의 주관에 속하지 않는 사항
국무원사무처직제(1960.7.1) 제 1조:국무원사무처는 국무회의에 상정될 의안을 정리하고 국무원의 공보, 법제, 인사, 상훈, 방송관리와 기타 국무원의 서무에 관한 사무를 장리하며 국가의 행정사무로서 타중앙행정기관의 소관에 속하지 아니하는 사무를 처리한다.
내각사무처직제(1961.7.12) 제1조:내각사무처는 각의에 상정될 의안을 정리하고 내각의 법제, 인사, 행정관리, 상훈과 기타 내각의 서무에 관한 사무를 장리하며 국가의 행정사무로서 타중앙행정기관의 소관에 속하지 아니하는 사무를 처리한다내각사무처직제(1961.10.2) 제1조:내각사무처는 각의에 상정될 의안을 정리하고 내각의 인사, 행정관리, 상훈과 기타 내각의 서무에 관한 사무를 장리하며 국가의 행정사무로서 타중앙행정기관의 소관에 속하지 아니하는 사무를 관장한다.
정부조직법(1963.12.17): 제 20조①국무회의의 의안정리 및 서무, 공무원의 인사관리, 행정기관의 조직 및 정원의 관리, 행정사무의 개선, 상훈, 공무원연금에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 국무총리 소속하에 총무처를 둔다.②국가의 행정사무로서 다른 중앙행정기관의 소관에 속하지 아니하는 사무는 총무처가 이를 처리한다.총무처직제(1963.12.17): 제 1조총무처는 국무회의의 의안정리 및 서무, 공무원의 인사관리·행정기관의 조직 및 정원의 관리·행정의 개선과 실태의 평가·상훈·공무원연금에 관한 사무와 국가의 행정사무로서 다른 중앙행정기관의 소관에 속하지 아니하는 사무를 장리한다.총무처직제(1968.7.24): 제 1조총무처는 국무회의의 의안정리 및 서무, 법령 및 조약의 공포·공무원의 인사관리·행정기관의 조직 및 정원의 관리·행정의 개선과 실태의 평가·상훈·공무원연금에 관한 사무와 국가의 행정사무로서 다른 중앙행정기관의 소관에 속하지 아니하는 사무를 장리한다.
정부조직법(1998.2.28) 제 32조①행정자치부장관은 국무회의의 서무, 법령 및 조약의 공포, 공무원의 인사관리 및 후생복지, 상훈, 정부조직과 정원의 관리, 행정능률, 정부청사의 관리, 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원·재정·세제, 지방자치단체간 분쟁조정, 선거, 국민투표, 민방위, 재난관리 및 소방에 관한 사무를 장리한다.②국가의 행정사무로서 다른 중앙행정기관의 소관에 속하지 아니하는 사무는 행정자치부장관이 이를 처리한다.
05. 총무처의 조직 (조직의 변천)
총무처 조직은 1963년 제3공화국의 출범과 함께 개편되었던 총무처 조직을 시작으로 살펴보도록 하겠습니다. 이는 1963년부터 1998년에 이르기까지 약 35년간 총무처 조직의 근간은 1963년 총무처 체제에서 비롯되었기 때문입니다.
초기에 총무처는 총무국, 인사국, 행정관리국, 소청심사위원회-소청과, 중앙공무원교육원의 간소한 조직을 구성하고 있었습니다.
총무국은 중앙정부의 총무업무들 장리하였습니다.
총무국의 총무과는 총무처 내의 총무 업무(이전 포스팅 참조)와 국새, 정부기록보존소의 업무가 독립되기 이전의 사무를 담당하고 있었습니다.
총무국의 의사과는 국무회의 의안정리, 국회와의 소통업무, 국가의식에 관한 사항을 장리하였습니다.
총무국의 상훈과는 정부표창과 같은 각종 상훈, 서훈을 장리하였습니다.
총무국의 영선과는 '營繕'(건축물을 새로짓거나 수리함)이라는 의미로서 정부청사 또는 정부계획 건축물의 신축, 개보수를 장리하였습니다.
총무국의 관리과는 정부청사와 관용차량의 운용을 장리하였습니다.
인사국은 인사-고시-연금의 업무를 총괄하여 장리하였습니다.
인사국의 인사과는 인사과정 전체를 장리하여, 임용의 등록에서 시작하여, 배치, 재배치(승진, 강임), 징계(중앙징계위원회의 운영)을 장리하였습니다.
인사국의 고시과는 사법고시, 행정고시, 승진시험을 장리하였습니다. 훗날 사법고시는 법무부 주관으로 바뀌지만, 초기에는 총무처 산하에 존재했습니다.
인사국의 연금기금과 및 연급급여과는 공무원연금제도 전반에 관한 운용, 지급, 심사 등을 장리하였습니다.
행정관리국은 중앙정부의 조직과 행정제도 전반을 장리하였습니다.
행정관리국 조직관리과는 중앙정부의 조직규모의 결정 및 조직제도 전체에 관하여 장리하였습니다.
행정관리국 행정능률과는 행정사무(문서, 행정환경, 제안, 감사)의 능률화에 관한 사무를 장리하였습니다.
행정관리국 기획조사과는 행정제도, 행정기관의 관리에 대한 조사 및 평가, 연구를 행한 기관이었습니다. 훗날 행정조사연구실로 통합 및 독립하게 됩니다.
행정관리국 인사제도과는 인사제도에 관한 사항을 장리하였습니다. 인사제도 전반에 관한 사항과 당시 자문기구였던 인사위원회, 공무원의 특권으로 여겨졌던 해외여행심사위원회에 관한 사항을 장리하였습니다.
행정관리국 급여직계과는 보수와 직위, 직급에 관한 사항을 장리하였습니다.
행정관리국 교육훈련과는 공무원훈련에 관한 사항과 중앙공무원교육원의 사항에 관하여 장리하였습니다.
이 틀은 총무처가 명멸하기까지 유지되었던 주요한 기능과 구조를 보이고 있습니다.
1967년 총무처 직제의 개편으로 총무처의 총무 업무를 담당하는 총무과가 분리되었으며, 총무국, 인사국, 행정관리국, 연금국의 4국 체제로 조직되었습니다. 특히, 연금국은 인사국에서 분리되었다는 특징이 있습니다. 해당 1실 4국 체제는 1981년 총무처직제 개편까지 총무처의 큰 틀을 이루었습니다.
1981년-1982년 총무처는 연금국이 공무원연금관리공단으로 독립하는 가운데, 공무원연금관리공단을 본부에서 장리하는 후생국으로 연금국을 개편하였습니다. 또한, 일일이 조직도를 그리지는 못했지만, 1970년대 행정의 업무 증가와 함께 다양한 소속기관들이 본부에서 독립하기 시작합니다.
총무처 행정조사연구실은 1964년 대통령 직속 행정개혁조사위원회에서 출범하여, 1973년 국무총리 직속 행정개혁위원회를 거쳐, 1981년 총무처 소속으로 개편되었습니다. 해당 기관은 행정기관 및 정부투자기관의 제도 및 운영의 개선을 위한 조사연구에 관한 사무를 장리하였습니다.
총무처 정부합동민원실은 1972년 총무처 산하 정부민원상담실에서 출범하여, 1980년 정부합동민원실로 이름을 개편합니다.
총무처 정부전자계산소는 1970년 과학기술처 산하에서 중앙전산계산소에서 출범하여, 1975년 총무처 산하로 이전되어, 정부전자계산소로 개편하게 됩니다. 이후 정부전산관리소로 개칭하게 됩니다. 해당 기관은 행정업무처리의 과학화를 도모하며, 행정사무의 개선 및 능률화를 촉진하기 위하여 설치되었습니다. 이 부서를 통해서 현재 전세계 정부전산화 1위-2위를 다투는 대한민국의 전자정부가 만들어졌다고 보아도 될 것 같습니다.
총무처 정부기록보존소는 1969년 총무과 내부의 문서촬영실에서 독립하여 소속기관이 되었습니다. 이후 국가기록원이 되는 기관입니다. 해당 기관은 정부의 영구보존, 준영구보존의 문서, 인쇄물, 녹음기록물을 수집, 관리, 보존하는 사무를 장리하였습니다.
총무처 정부청사관리소는 1970년 총무처 총무국의 시설과, 관리과에서 독립하여 정부청사관리사무소가 되었습니다. 1981년 정부청사관리소로 개칭하였으며, 해당 기관은 정부청사의 수급계획과 새로운 정부청사의 기본계획, 공사시행, 청사관리제도의 조사, 연구 및 정부종합청사의 보수, 유지, 관리에 관한 사무를 장리하였습니다.
최종적으로는 1994년 총무처 직제를 살펴보도록 하겠습니다. 1실 4국 체제는 유지되었지만, 세부 하부조직의 구성은 변화되었습니다. 총무국은 의정국으로 바뀌었으며, 인사국은 후생국과 합하여 인사국으로 개편되었으며, 행정관리국은 조직국과 능률국으로 분리되었습니다. 능률국은 인사국 산하의 교육훈련과와 행정관리국 산하의 사무능률과와 행정전산과를 통합하여 출범하였습니다.
소속기관은 행정조사연구실이 폐지된 것을 제외하고는 큰 변화는 없었습니다.
해당 총무처 조직은 1998년 행정자치부 통합때까지 큰 틀을 유지하였으며, 이후 행정자치부의 주요 조직 가운데 절반을 담당하게 됩니다.
이번 포스팅에서는 1948년 대한민국 정부수립 이후부터 1998년 행정자치부 통합에 이르기까지의 '총무처'의 변천을 「정부조직법」과 「총무처직제」를 통하여 "총무처의 목적과 조직 구성의 변화"를 개괄적으로 살펴보았습니다.
다음 포스팅에서는 1998년 행정자치부 통합 이후 총무처 기능이 어떻게 분산되어 기능해왔는지에 대하여, '총무처의 현재의 모습'에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
해당 내용들은 국가법령정보센터(http://www.law.go.kr/) 「정부조직법」와 「총무처직제」, 국가기록원 "기록물 생산기관 변천정보"(http://theme.archives.go.kr/next/organ/mainView.do)를 참고하였습니다.
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