[000] 3. 대한민국의 국가행정조직의 변천

반갑습니다.

멍가이입니다.

2018/06/01 - [:: Government ::] - [000] 1. 중앙정부의 행정조직이란

2018/06/02 - [:: Government ::] - [000] 2. 대한민국의 국가행정조직

저번 포스팅에 이어서 바람직한 "대한민국의 국가행정조직이란 무엇인가"에 대해서 살펴보도록 하겠습니다.

06. 대한민국 국가행정조직의 변천

대한민국의 국가행정조직은 타 국가들에 비해서 매우 빈번히 그 조직의 형태를 바꿔왔습니다.

하지만, 국가행정조직의 변화가 빈번해 진것은 일정 시점 부터 시작된 것으로 보여집니다.

아래 사진들은 조선일보 인포그래픽을 중요한 시대적 변곡점을 따라서 나눈 것입니다.

전체적인 그림은 'http://thestory.chosun.com/site/data/html_dir/2013/02/13/2013021300654.html'에서 찾아보실 수 있습니다. 

대한민국의 초기의 중앙행정조직은 가장 기본적인 형태에서 시작되었습니다. 

1948년 건국 이후 2018년 지금까지 그 명칭과 조직형태가 큰 변화 없이 그대로 남아있는 부처는

'법무부'와 '국방부'가 유이합니다.

큰 특징이라면, 당시 한국전쟁 전후였기 때문에, 국가 재건에 행정력을 집중하기 위하여 '부흥부'라는 이름의 조직을 개편, 신설했다는 점입니다.

다음으로는 군사정권, 혹은 권위주의 정부라고 불리는 제3, 4, 5공화국의 중앙정부조직입니다.

이 시대를 대표하는 부처는 "경제기획원"입니다. 경제기획원은 부흥부의 기획업무와 재무부의 예산업무, 내무부의 통계업무를 집중시킨 부처로서 당시 군사정부의 '경제발전'이라는 국정기조의 컨트롤타워 역할을 했습니다. 실제로 해당 부서는 대한민국의 고도성장에 있어서 큰 역할과 공을 세웠습니다.

또한, 시대의 요청에 따라 과학기술처, 동력자원부, 체육부, 환경청, 노동청 등의 부처를 신설하기도 하였습니다. 구체적으로 살펴보면, 동력자원부는 1970년대 세계적인 석유파동을 계기로, 체육부는 86 서울아시안게임과 88 서울올림픽을 준비하기 위한 기구였습니다. 

이 시대 행정은 발전행정의 영향을 받아, 국가의 발전에 있어서 행정의 역할이 상당히 중요시되었습니다. 그에 맞춰서 행정의 크기가 점차적으로 확대되고 있었습니다. 하지만, 건국 당시의 기본적인 행정의 틀을 유지하였다는 점을 확인할 수 있습니다.

대통령 직선제 이후의 중앙정부조직을 살펴보도록 하겠습니다.

앞선 두 그래프보다 상당히 복잡한 계도를 보이고 있습니다. 이것이 소위 말하는 '다양한 사회의 목소리의 반영'의 영향이라고 한다면, 없다고 할 수는 없겠습니다. 하지만, 행정부처들의 모습들은 건국 당시의 행정부처의 모습은 찾아볼 수 없습니다. 통합과 분리, 신설과 폐지를 반복하는 모습을 상당히 많은 부분에서 찾아볼 수 있습니다.

김영삼 정부, 문민정부를 상징하는 부처로는 재정경제원과 해양수산부를 들 수가 있겠습니다. 재정경제원은 건국 이후 분리되어있던 재무업무와 기획업무를 통합한 거대부처였습니다. 해양수산부는 김영삼 대통령의 공약이기도 하였으며, 교통부의 해운항만청과 농림수산부의 수산업무를 합하여 만든 부처였습니다.

김대중 정부, 국민의 정부는 IMF 외환위기의 영향과 함께 IMF의 행정개혁 권고에 따라 소위 '작은 정부'의 목표 아래 대대적인 행정부처의 통폐합을 진행합니다. 전임정권의 상징이었던 재정경제원은 재정경제부, 예산청, 기획예산위원회로 찢겨졌습니다. 건국 이래 지방행정을 담당했던 내무부와 중앙행정을 담당했던 총무처는 통합하여 행정자치부로 출범하였고, 통일부와 여성부는 처음으로 중앙부처로 승격되었습니다. 돌이켜보면, 과연 '작은 정부'를 지향했는지는 의문입니다.

노무현 정부, 참여 정부는 현재의 표에는 드러나지 않지만, 소위 '위원회 공화국'이라고 불릴 정도로 수많은 합의제 행정기구를 양산해 내며, 정부의 크기를 확대하였습니다. 하지만, 아마추어적인 위원회와 전문적인 행정부처와의 갈등을 양산했다는 비판을 받았습니다.

이명박 정부, 실용 정부는 효율성에 방점을 두고 행정부처의 통폐합을 진행합니다. 이명박 정부를 상징하는 부처로는 방송통신위원회, 지식경제부와 교육과학기술부라고 할 수 있겠습니다. 하지만, 지나친 행정의 통폐합에 따른 부작용에 대한 비판을 받았습니다.

박근혜 정부는 이명박 정부와의 차별화를 주장하고 '창조경제'라는 정책상징을 추진하기 위하여, 전임정부의 상징이었던 지식경재부와 교육과학기술부를 다시 찢고 붙여, 미래창조과학부를 신설하였습니다. 표에는 드러나지 않지만, 세월호 참사를 계기로 책임을 추궁하겠다는 이유로 안전행정부에 대한 문책으로 국민안전처와 인사혁신처를 신설하기도 하였습니다. 하지만, 신설했던 부처가 과연 그에 합당한 역할을 했는지는 의문입니다.

문재인 정부는 전임정부의 상징이었던 미래창조과학부를 다시 과학기술정보통신부 라는 명칭을 바꿨으며, 이명박 정부의 상징이었던 지식경제부의 역할을 줄이기 위하여 중소벤쳐기업부를 신설하였습니다.

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07. 대한민국 국가행정조직의 변천의 근거(학계와 시민단체는 관료제의 대안이 될 수 있는가)

그렇다면 왜 대한민국의 국가행정조직은 빈번히 변화를 거듭해 왔을까요?

후대의 연구자나 사람들은 "과거에는 변화의 속도가 빠르지 않았으며, 행정의 다양성은 그렇게 필요하지 않았다"라고 주장하곤 합니다. 따라서, 행정부처의 빈번한 변화는 현대에 갈 수록 빈번해진다고 주장합니다. 

하지만, 이는 큰 오류라고 생각됩니다. 후대가 느끼는 사회의 변화의 속도와 선대가 느끼는 사회의 변화의 속도는 비교의 대상이 될 수가 없습니다. 예를 들면, 1970년대 대한민국의 경제성장에 따른 변화의 속도는 매우 컸습니다. 당시 경제성장률은 적어도 10%는 넘어갔으며, 사회적으로는 많은 국민들의 이촌향도에 따른 도시의 과밀화 현상, 새마을운동을 통한 농촌의 생활환경의 엄청난 변화가 있었습니다. 현재의 사회의 변화상과도 필적할 수 있는 부분이라고 생각됩니다. 그럼에도 불구하고 후대인들이 "변화의 속도가 그다지 크지 않았다"라고 단정지을 수 있을지 의문입니다. 

그렇다면 1970년대의 엄청난 사회상의 변화에도 불구하고 왜 행정부처의 변화는 빈번하지 않았을까요?

선두에 던진 질문의 해답은 행정의 다양화 또는 사회의 다원화에서 찾을 수가 없다고 생각합니다. 

오히려 해답을 찾기 위해서는 대한민국의 정치세력/학계/시민단체가 관료를 보는 관점의 변화에서 찾을 수 있다고 생각합니다.

IMF 외환위기 이전까지 관료는 엘리트 집단으로 의제되었으며 대한민국의 발전을 이끈 한 축으로 공을 인정받고 있었습니다. 하지만 IMF 외환 위기라는 계기를 통해서 대한민국의 발전의 성과에 대한 재고가 시작되게 됩니다. 당시 IMF의 권고에 따른 정부조직의 축소화가 진행됩니다. 이 과정에서 대안세력으로 등장한 것이 바로 학계와 시민단체였습니다. 

이들은 이전 정부의 관료들의 국정운영 방향을 비판하며, 자신들이 오히려 소위 행정개혁을 이끌 전문가라고 주장하게 됩니다. 특히, 시민단체는 관료의 엘리트성을 강하게 부정하는 모습을 보였습니다. 대표적인 상징이 바로 "관피아"라는 용어입니다. 시민단체와 언론에서 만들어진 '관피아'라는 개념은 관료를 마치 민주성과 전문성이 결여된 이미지로 각인시키는 효과를 보였습니다.

하지만, 대한민국의 관료는 타국의 행정학계에서는 특별히 여겨집니다. 일본, 싱가포르, 프랑스와 더불어 대한민국의 관료는 해당 국가에서 전문적인 능력을 인정받고 엘리트적인 특성을 보인다고 여겨집니다. 이는 일본과 더불어 고위행정직에 대한 높은 경쟁률과 사회적 인식 때문이라고 보여집니다. 따라서 과연 학계나 시민단체에서 이러한 관료를 대체할 수 있는 대안세력인지에 대해서 의문을 갖게 됩니다.

관료는 시민단체에서 활동한 이들 보다 월등한 학문적 능력과 현실 대응력을 갖고 있다고 생각합니다. 당장, 시민단체의 주류인 386운동권 세대들의 대학교 시절을 생각해본다면, 그들은 학문적인 깊이가 있거나 포용적인 태도를 지녔다기 보다는 집단력이 강하고 배타적인 태도가 강했다는 것을 기억할 수 있습니다. 시민단체가 관료에 대항하여 보다 잘할 수 있다고 주장할 수 있는 능력은 선전(홍보)능력과 조직력이겠습니다.

학계를 함부로 단정짓기는 어렵겠습니다만, 학문적인 깊이를 떠나서 학계에는 두 부류가 있다고 생각됩니다. 조직화된 학계와 그렇지 못한 학계로 분류될 수 있겠습니다. 멍가이가 졸업한 대학교에서는 매 정권마다 많은 교수님들께서 정부의 요직에 가십니다. 그 때마다 소위 학교에서 잘나가는 학계에서 말하기를 진보정권에서 일하신 교수님들은 "뜻을 실현하기 위해 협조했다"고 추앙받는 반면, 보수정권에서 정부와 함께 일하시는 교수님들을 '실력이 없다' 거나 '현실과 타협했다'고 폄훼하는 경우를 많이 듣고 보았습니다. 학문적인 깊이를 멍가이가 함부로 평가할 수는 없겠습니다. 학계 출신이 관료에 대항하여 보다 잘할 수 있다고 주장할 수 있는 능력은 학문적인 깊이와 자신의 연구에 대한 자신감이겠습니다. 하지만, 소위 '조직화된 학계' 교수님들께서 요직에 임명되었을 때 과연 그 분들이 조직에 대한 관리, 갈등의 조정, 현실에 있어서의 대응력에 있어서 관료출신 보다 경쟁력이 있을지는 모르겠습니다.

따라서 국민의 정부 이후 진행되었던 (조직화된) 학계와 시민단체의 행정개혁 '실험'은 긍정적인 효과를 일부 가져왔다고 생각합니다. 예를 들면, 행정의 투명성을 제고하였으며, 행정에 있어서 민주적 절차에 대한 중요성을 각인시키는 것을 들 수 있겠습니다. 

하지만, 그 '실험'의 방법이 학계와 시민단체가 행정부처의 수장이 되어, 관료를 지배하는 형태로 이루어져야 했는지에 대한 강한 의문을 품습니다. 행정개혁이라는 명목 아래에, 자신이 그저 "장관이 되어보고 싶다"라는 꿈을 실현한 것이 아닌지에 대한 생각을 해보게 됩니다.

멍가이가 생각하기로는 , 학계와 시민단체는 결코 관료가 갖고 있는 장점을 대신하면서까지 대안세력으로 여겨지기는 어려워보입니다. 지난 20년 간의 소위 행정개혁실험은 그 의의가 있지만, 결코 성공적이지 못했다고 생각합니다. 결코 대안세력이 될 수 없다는 말입니다.

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이번 포스팅에서는 "대한민국의 국가행정조직의 변천과 그 근원"에 대하여 살펴보았습니다.

다음 포스팅에서는 "해외 국가행정조직의 변천"을 살펴보면서, 

"바람직한 대한민국의 국가행정조직"이란 무엇인가에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.