[004 국무총리실과 부총리] 3. 공보(公報) 조직의 의의와 변천

반갑습니다.

멍가이입니다.

2018/09/09 - [:: Government ::] - [004 국무총리실과 부총리] 1. 국정보좌(國政補佐)의 의의와 한계

2018/09/14 - [:: Government ::] - [004 국무총리실과 부총리] 2. 국정보좌(國政補佐) 조직의 의의와 변천(秘書,政務,司正)

저번 포스팅에서는 국정보좌(國政補佐)를 행했던 조직의 의의와 변천에 대해서 알아보았습니다. 구체적으로 '국무총리비서실(國務總理秘書室)'과 '정무장관(政務長官)' 그리고 정부의 자체 사정(司正)업무를 담당했던 기구인 부패방지위원회(腐敗防止委員會)-국가청렴위원회(國家淸廉委員會)-국민권익위원회(國民權益委員會) 중심으로 알아보았습니다.

이번 포스팅에서는 국정보좌(國政補佐)를 행했던 조직 가운데서도 국정홍보, 대(對)언론관계, 대(對)민 정보전달의 사무인 '공보(公報)'기능을 수행했던 조직을 중심으로 알아보도록 하겠습니다.

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06. '공보(公報)' 조직의 의의와 목적

공보(公報)는 근대와 현대를 막론하고 국정운영에 있어 가장 중요한 기능 가운데 하나라고 할 수 있겠습니다. 공보의 파트너는 언론(言論)입니다. 언론은 매체의 발달에 따라서 다양성과 영향력을 확대해 나아갔습니다. 이에 맞추어 공보기능도 매체의 다양성을 확대해 나아갔습니다. 

하지만, 파트너라는 용어가 무색하게도 언론과 공보는 항상 긴장관계에 놓여 있었습니다. 그 긴장관계의 중심에는 공보의 핵심이라고 생각되는 '정보의 정확한 소통'이 있었습니다. 언론이 사실의 취사에 따른 왜곡을 할 때, 공보는 이를 시정하며 책임을 지지 아니하는 언론을 대체하는 기능을 수행하였습니다. 반대로, 공보가 지나친 언론에 대한 통제를 시행할 때, 언론은 이를 지속적으로 비판하며 정확한 정보를 전달하기 위한 노력을 수행해왔습니다. 따라서, 공보조직의 의의와 목적은 대한민국의 언로(言路)의 변화와 시대상의 변화에 발맞추어 살펴보는 것이 중요합니다. 

정부조직법(1948.7.17) 제32조

공보처장은 법령의 공포·정보·선전·통계·인쇄·출판과 저작권에 관한 사무를 장리한다.

공보처직제(1948.11.4) 제1조 

공보처는 법령의 공포, 언론, 정보, 선전, 영화, 통계, 인쇄, 출판, 저작권 및 방송에 관한 사무를 관장한다.

1948년 대한민국의 건국과 함께 공보기능을 담당했던 조직인 '공보처(公報處)'는 국무총리 직속기관 가운데 하나로 출범하였습니다. 당시에 공보기능의 파트너인 언론(言論)은 일제의 폭정을 벗어나 언로의 자유를 얻은지 3년 밖에 지났지 못했기에, 충분한 언론의식의 성숙을 기대하기 어려웠습니다. 또한, 매체에 있어서도 언론의 핵심은 신문을 비롯한 간행물(刊行物)이었기 때문에, 당시에 대한민국에 있어서 새로운 매체였던 방송(放送)은 국가의 주도로 발전이 이루어졌습니다. 특이한 점은 당시 현재 기획재정부의 사무인 조사통계(調査統計) 사무와 행정안전부의 사무인 법령의 공포 사무가 공보처에 속해있었다는 점입니다. 

정부조직법(1955.2.7) 제10조 

법령의 공포·정보와 선전에 관한 사무를 관장하기 위하여 대통령소속하에 공보실을 둔다.

전항의 사무를 분장하기 위하여 공보실에 공보국과 선전국을 둔다.

공보실직제(1956.2.9) 제1조

공보실은 법령의 공포, 언론, 보도, 정보, 선전, 선전영화제작, 인쇄, 정기간행물 및 방송에 관한 사무를 관장한다.

1955년 개헌과 함께 국무총리제가 폐지되면서, 공보처와 제반 국무총리 직속기관은 국무원(國務院)의 이름으로 바뀌었으며, 그 가운데 공보처는 공보실(公報室)로 개편되었습니다. 다만, 건국 당시 공보처에 있었던 조사통계 사무는 내무부로 이관되었습니다. 

정부조직법(1961.6.22) 제26조의2 (공보부) 

①공보부장관은 정보·법령과 조약의 공포·정기간행물·선전 및 선전을 위한 영화·예술에 관한 사무와 방송에 관한 사무를 장리한다.

②전항의 사무를 분장하기 위하여 공보부에 조사국·공보국·문화선전국과 방송관리국을 둔다.

공보부직제(1961.6.22) 제1조 (권능) 

공보부는 정보, 법령 및 조약의 공포, 언론, 보도, 정기간행물, 선전, 보도선전을 위한 영화 및 예술과 방송에 관한 사무를 관장한다.

1961년 5.16 군사혁명이 일어난 후, 군사정부는 혁명의 정당성 확보, 대북 대응 선전목적의 강화를 꾀하기 위하여 국무총리 직속기관이었던 공보처-공보실을 공보부(公報府)로 격상하게 됩니다. 공보부는 당시 혼란했던 사회상에서 국가의 자유민주주의 이념의 선전의 필요성의 증대로 인하여 당시 중요한 시책을 맡게 되었습니다. 실제로 언론에 대한 과도한 규제와 억압이 있었던 제1공화국에 비해 제3공화국 초기에는 다소 자유로운 언론행위가 보장되었습니다. 이는 제3공화국이 언론과의 유대관계를 통해서 혁명정부의 혁명시책을 널리 알릴 필요가 있었기 때문으로 해석됩니다.

정부조직법(1968.7.24) 제36조 (문화공보부) 

①문화공보부장관은 문화·예술, 국내외의 여론조사, 언론·선전 및 보도와 방송에 관한 사무를 장리한다.

②전항의 사무를 분장하게 하기 위하여 문화공보부에 문화국·예술국·공보국 및 방송관리국을 둔다.

문화공보부직제(1968.7.24) 제1조 (직무)

문화공보부는 문화·예술·국내외의 여론조사·언론·선전 및 보도와 방송에 관한 사무를 관장한다.

다만, 당시 문화, 예술 정책의 경우 문교부와 공보부의 이원화된 체제로 유지되었습니다. 1968년 문교부로 하여금 '교육 사무'를 집중케 하고, 문화 융성이라는 국가의 정책에 발맞추어 일원화해야할 필요성이 증대되자, 문화 사무를 공보부로 집중시키기 위하여 '문화공보부(文化公報府)'로 개편하게 되었습니다. 집권 초기보다 경제, 사회 상황이 안정되었고, 안정된 사회에서 나타나는 문화의 융성의 시책을 담당하기 위하여 공보기능은 다소 약화되었고, 방송과 문화 기능이 대폭 강화되는 특징을 띠게 되었습니다. 

이후 제3, 4, 5공화국의 하부조직의 세부변화를 살펴보면 방송국의 독립이 대표적이라고 볼 수 있겠습니다. 1961년 대한민국 최초의 텔레비전 방송국이 '화재'라는 불상사를 겪고 공보부로 인수되었습니다. 이는 1961년 12월 31일 최초의 대한민국 국영방송국인 KBS가 출범하게 되는 것으로 시작되었습니다. 공보부는 국영방송국인 서울중앙텔레비전방송국을 1973년까지 하부조직으로 두고 있었으며, 이후 1973년 3월 1일, 공사화(公社化)와 함께 한국방송공사(韓國放送公社)가 출범하면서 공영방송으로 독립하게 됩니다. 

정부조직법(1989.12.30) 제26조의3 (공보처) 

①국내외의 홍보·여론조사·언론·보도 및 방송에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 국무총리소속하에 공보처를 둔다.

②공보처에 장관 1인과 차관 1인을 두되, 장관은 국무위원으로 보하고, 차관은 정무직으로 한다.

③공보처장관은 홍보정책의 기획·운영에 관하여 국무총리의 명을 받아 관계각부를 통괄·조정한다.

공보처와그소속기관직제(1991.2.1) 제3조 (직무)

공보처는 국내외의 홍보·여론조사·언론·보도 및 방송에 관한 사무를 관장한다.

이후 제6공화국에 이르러 문화공보부는 문화부의 분리와 함께 공보처(公報處)로 다시 복귀되었습니다. 제6공화국 시절의 공보처는 민주화와 함께 다사다난한 시절을 보내게 됩니다. 민영방송이 다시 재개되었으며, KBS가 노사분쟁으로 말미암은 혼란을 겪었고, 케이블방송이라는 새로운 플랫폼의 탄생 등 방송의 측면이 대폭확대되게 됩니다. 공보 기능의 경우 이념 붕괴에 따른 운동권의 혼란에 맞대응하여 '자유민주질서의 올바른 확립'을 목표로 하여 이념 대응에 보다 집중하게 되었으며, 매체들의 다양화에 따른 공보의 다양화, 홍보기능의 도입 등 시대의 발전에 부응하는 형태를 보이게 됩니다.

정부조직법(1998.2.28) 제22조 (공보실) 

①국정의 홍보 및 홍보업무조정에 관하여 국무총리를 보좌하기 위하여 국무총리밑에 공보실을 둔다.

②공보실에 실장 1인을 두되, 별정직국가공무원으로 보한다.

공보실직제(1998.2.28) 제2조(직무) 

공보실은 국무총리에 관한 공보와 정부시책의 홍보지원 사항에 관하여 국무총리를 보좌한다.

하지만, IMF 외환위기와 함께 정부조직의 축소화 시책과 야당시절 공보와 언론행정에 대한 불만이 결합되어 공보처는 국무총리 산하의 공보실(公報室)로 축소개편됩니다. 하지만, 집권 후 정부 홍보에 대한 욕구가 다시 생겼는지 다시 공보실은 확대 및 개편되어 국정홍보처(國政弘報處)로 개편됩니다. 국정홍보처는 다시 공보처와 같은 기능을 수행하는 기관으로 역할을 수행하게 됩니다.

정부조직법(1999.5.24) 제24조의2 (국정홍보처) 

①국정에 대한 국내외 홍보 및 정부내 홍보업무조정, 국정에 대한 여론수렴 및 정부발표에 관한 사무를 관장하기 위하여 국무총리소속하에 국정홍보처를 둔다.

②국정홍보처에 처장 1인과 차장 1인을 두되, 처장은 정무직으로 하고, 차장은 별정직국가공무원으로 보한다.

국정홍보처와그소속기관직제(1999.5.24) 제3조 (직무) 

국정홍보처는 국정에 대한 국내외 홍보 및 정부내 홍보업무조정, 국정에 대한 여론수렴 및 정부발표에 관한 사무를 관장한다.

다만, 국정홍보처는 노무현 정부 당시 언론과 행정부의 극한대립 가운데 적절한 대처를 하지 못했습니다. 노무현 대통령의 “기자들이 기자실에 죽치고 앉아 담합하며 기사 흐름을 주도하고 있다.” 라는 발언을 통해서 알 수 있듯이 언론에 대한 운동권 정부의 시각은 대단히 적대적이었습니다. 이를 대표하는 정책이 바로 2007년 발표된 '취재 지원 시스템 선진화 방안'이었습니다. 이는 기존에 취재를 위하여 각 부처를 자율적으로 드나들 수 있었던 '출입기자제'를 폐지하고, '브리핑실'로 취재를 일원화한 제도인데, 이는 기존의 언론들로 하여금 정부에 대한 극심한 반발을 야기하였습니다. 설사 이것이 취재의 기준을 합리적으로 제시한 것이라고 할지라도 당시 노무현 정부가 보여주었던 언론에 대한 과도한 불만과 결합되어 '언론 통제'의 예시로 들 수 있을만한 사건이 아닐 수 없었습니다. 이러한 언론과의 극한대립은 다음 정부에 들어서 국정홍보처를 폐지하는데에 까지 이르게 됩니다. 

정부조직법(2008.2.29) 제30조 (문화체육관광부) 

① 문화체육관광부장관은 문화·예술·영상·광고·출판·간행물·체육·관광에 관한 사무와 국정에 대한 홍보 및 정부발표에 관한 사무를 관장한다.

② 문화체육관광부에 차관보 1명을 둘 수 있다.

문화체육관광부와 그 소속기관 직제(2008.2.29) 제3조(직무) 

문화체육관광부는 문화·예술·영상·광고·출판·간행물·체육·관광에 관한 사무와 국정에 대한 홍보 및 정부발표에 관한 사무를 관장한다.

2008년 이명박 정부에 이르러 기존의 공보기능은 문화체육관광부로 이관되게 됩니다. 하지만, 이는 공보에 대한 컨트롤타워를 상실한 상황과 결합되어 2008년 언론의 광우병 괴담을 통한 과도한 소통부재 현상으로 나타났습니다. 각 부처는 각각의 존재 이유가 존재합니다. 공보 기능을 수행했던 조직은 2008년 이전까지 '없애겠다'는 운동권 세력 조차도 필요성에 의해서 다시 설치했던 역사가 있었습니다. 이를 급하게 폐지한 이명박 정부는 정확한 공보가 행해졌다면 커지지 않았을 광우병 사태를 키우게 되는 현상으로 나아가게 되었습니다.

또한, 박근혜 정부에 이르러서는 문화체육관광부에 있어서 기존 문화사무를 담당했던 제1차관보다 공보 사무를 담당하는 제2차관의 영향력이 과도하게 행사되면서 오히려 조직의 통합에 부작용이 나타나는 현상으로 나타났습니다. 공보에 대한 컨트롤타워의 부재는 오히려 국가공무원의 댓글공작 사무담당이라는 기괴한 형태로 변질되었습니다. 

문재인 정부는 이러한 현상을 반면 교사로 삼아 대통령비서실을 중심으로 공보 기능을 수행하는 모습을 보이고 있습니다. 하지만, 제천스포츠센터 화재참사를 대통령의 치적홍보와 결합하는 등 오히려 과도한 공보와 홍보를 사용하여 논란을 일으키고 있습니다. 이는 방송통신위원회의 편향성과 결합되어 지상파 방송이 일제히 친정부성향으로 편향되는 모습과 결합되어 언론의 자율성을 부르짖던 세력이 오히려 언론을 장악하는 모습을 보이고 있다고 생각됩니다. 이는 그만큼 공보에 대한 컨트롤타워가 없어지면서 공보가 적절히 행해지지 않기에 나타나는 현상이라고 볼 수 있을 것 같습니다. 

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07. '공보(公報)' 조직의 변천

1948년 대한민국 건국 당시 공보처(公報處) 조직입니다. 공보-매체-조사통계-국영방송의 4개의 기능을 수행하고 있는 것을 볼 수 있습니다. 당시 공보의 경우 효과적인 정보전달 수단이었던 '영화'를 통해서 국민선전, 국민계몽을 수행했다는 것을 조직을 통해서 알 수 있습니다.

1963년 확대개편된 공보부(公報府)의 경우 국영방송국은 소속기관으로 이전되었고, 공보-여론조사-선전-방송행정의 4개의 기능을 수행하고 있음을 알 수 있습니다. 당시 국영방송국이 3개나 있음을 확인할 수 있는데, 서울국제방송국은 현재의 KBS WORLD RADIO, 서울중앙방송국은 현재의 KBS RAIDO, 서울텔레비전방송국은 현재의 KBS1TV로 볼 수 있겠습니다. 국립영화제작소는 대한뉴우스-대한뉴스로 알려진 국정홍보영상을 제작하던 곳이었으며, 매월 특정한 날짜에 국민선전영화, 국정홍보영화(대한뉴스)를 영화관에서 방영했었습니다. 당시 문화예술사무에 있어서도 음악, 연극, 영화의 영역은 공보부의 소관이었음을 알 수 있습니다.

1968년 문화공보부(文化公報府)로 확대된 공보기능은 문교부가 지니고 있던 문화사무를 가져와 개편되었습니다. 1973년 3월 기존의 3개의 국영방송국은 한국방송공사(KBS)로 통합되어 공영화, 독립되었습니다. 소속기관 가운데 국립공보관과 해외공보관은 각각 국내외 국정홍보, 국가홍보의 기능을 수행하는 목적으로 설립되었으며, 해외공보관은 특히 외신과의 소통 및 외신 분석 사무를 위하여 설립된 기관이었습니다.

이어 1990년 문화공보부는 문화부와 공보처로 분리되었으며, 공보처(公報處)는 공보-언론행정-광고행정의 3개의 기능으로 압축되었습니다. 국무총리 소속기관으로서 각 부처의 공보기능을 통할하는 역할을 담당했습니다. 또한, 1995년 국립영화제작소가 국립영상제작소로 개편되었으며, 방송의 영향력의 확대, 케이블이라는 새로운 플랫폼의 등장으로 말미암아 KTV라는 국영방송이 다시 시작하게 되었습니다. 

변천을 거듭한 공보 기능은 1999년 국정홍보처(國政弘報處)로 개편됩니다. 인터넷이라는 매체를 통해서 당선된 정부인 만큼 홍보매체의 다양화를 추구하게 됩니다. 하지만, 국정홍보처와 언론의 갈등은 이후 국정홍보처의 폐지에 이르게 합니다.

국정홍보처가 폐지된 후 공보기능은 2008년 문화체육관광부 산하의 1개실로 축소개편됩니다. 다만, 기존의 기능은 그대로 명칭을 바꾸어 존속하였으며, 전자매체의 발달에 따라서 전자매체를 통한 홍보를 보다 집중하는 모습을 보이고 있습니다. 또한, 문화체육관광부의 제2차관은 공보-체육-관광의 사무를 수행하고 있지만, 체육은 대한체육회가, 관광은 한국관광공사에 사무가 집중되어있기에 사실상 국정홍보처장과 같은 지위와 역할을 수행하게 되었습니다.

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08. '공보(公報)'에 대한 담론

소통의 핵심은 메시지(내용)와 메신저(매체)에 있습니다. 만약 매체에 대한 공적인 관리가 불필요하거나 불가능하다면, 메시지에 대한 정확한 전달이 소통의 목표를 달성하는데 필수적인 항목이라고 할 수 있겠습니다. 매체가 메시지를 왜곡한다면, 그것은 법의 심판과 국민들의 양심에 따른 판단에 맡겨야하는 영역이라고 생각됩니다. 오히려, 공적영역이 불필요하게 매체에 대한 제재를 하게 된다면, 오히려 왜곡을 하는 메신저에게 면책권을 주는 행위밖에 지나지 않을 것입니다. 언론사회라는 것은 타 영역과 달리 기본과 원칙을 지키는데에 매우 취약한 사고체계(저널리즘)를 가지고 있기 때문에, 그들에게 기본과 원칙을 지키라고 강요하는 것은 매우 어려운 일이라고 생각됩니다. 

따라서, 공보 내지 국정홍보는 메시지에 집중해야 할 것입니다. 메시지에 집중을 하여 전(全) 정부적으로 일사분란한 목소리와 정확한 정보를 통해서 소통을 하게된다면 공보는 그것으로 자신이 할 수 있는 역할을 다하는 것이라고 생각됩니다. 인간의 양심에 따르면 정확하고 변치않는 사실 앞에서 거짓된 메시지는 힘을 잃는 것이 진리이기 때문입니다. 과거 공보처가 '매체', 곧 정보의 전달 수단들(서적, 간행물, 영화, 방송)에 대한 직접통제를 통한 공보효과를 노렸다면, 매체에 대한 공적인 제재가 상당히 불필요해지고 불가능해진 이제는 공보 기능이 분리신설된다면 매체와 공보는 분리하여서 운영하는 것이 보다 적합할 것입니다. 

공보를 준비하는 이들이 갖는 두려움 가운데 하나는 '과연 공을 들여 만든 홍보물이 매체들의 가공 없이 온전히 전달될 수 있을까' 입니다. 이러한 두려움에서 비롯된 것이 바로 국영방송국들의 난립입니다. 하지만, 이는 매체들의 다양화가 진행되는 현재 지나친 우려라고 볼 수 있습니다. 국정홍보물이 양질의 메시지와 표현 방식을 담고 있다면 기존 언론은 외면하지 아니할 것입니다. 또한, 기존 언론이 외면하더라도 인터넷이라는 자유로운 접근성을 지니는 매체가 발달하고 있기에, 공보의 방향성은 수정될 필요성이 있습니다.

국영방송이 반드시 필요한가라는 의문을 제기할 수 있습니다. 국가가 정책홍보를 용이하게 하겠다며, 국가자체의 보도를 확대한다는 방법은 동기가 '국가의 입장의 정확한 전달'이라고 하여 그럴듯 해보일지는 모르지만, 저조한 시청률을 보이고 있는 것이 현실입니다. KTV가 그동안 저조한 시청률이 상승세에 있다고 주장은 하지만, 실상은 과거 명작 드라마를 편성하여 시청자들의 이목을 끈 것이지, KTV의 본래의 목적인 국정홍보의 관심이 많아졌기에 시청률이 늘어난 것은 아님을 염두해두어야 합니다. 또한, KTV를 따라서 난립하는 국영방송들 또한 시청률이 처참한 수준이라는 것은 국영방송이 효과적인 예산집행방법이 아니라는 것을 확인케 합니다.

오히려, 매체들로 하여금 다양한 취재를 가능케 하는 원시자료를 제공하는 방법으로 공보의 기능이 재편되어야 할 것입니다. 원시자료는 언론이 최종적으로 보도하는 내용과 달리 다소 객관성을 띠고 있습니다. 아무리 매체의 가공을 통해서 왜곡된 메시지로 변질된다 할지라도, 정부는 원시자료의 공개를 통해서 이를 해명한다면, 매체에 의해 왜곡된 거짓된 메시지는 국민들의 선량한 양심에 의하여 자연스레 도태될 것입니다. 따라서 기존의 국영방송들이 행하고 있던 보도기능은 과감히 공영방송과 민영방송으로 이양하고, 원시자료에 대한 충실도를 높이는 방식으로 국영방송의 기능을 개편해야 할 것입니다. 

만약 국영방송이 필요하다면, 이는 내국민을 향한 선전매체로 사용되어서는 아니됩니다. 오히려 자유민주주의 국가로서 국영방송은 국제사회에서 자유가 보장되지 아니한 중공(中共)과 북한을 향한 선전방송으로 이용되어야 할 것입니다. 이념의 대(大)전쟁은 끝났다지만, 여전히 자유를 누리고 있지 못한 동포와 이웃을 위하여 국제사회의 일원으로서 할 수 있다면, 국영방송이 이러한 역할을 해야 하겠습니다.

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이번 포스팅에서는 국정보좌에서 중요한 기능 가운데 하나인 '공보(公報)'에 대해서 그 목적과 변천, 조직의 변천에 대해서 알아보았습니다.

다음 포스티에서는 국정보좌 제도 가운데 존재하는 '부총리제(副總理制)'에 대하여 그 개념과 다소의 제언과 함께 알아보도록 하겠습니다.