반갑습니다.
멍가이입니다.
이번에 다룰 부처는 '국무총리비서실(國務總理秘書室)'과 '부총리(副總理) 제도'입니다.
구체적인 국무총리비서실과 부총리제에 대해서 들어가기에 앞서 "국정보좌(國政補佐)란 무엇인가"에 대해서 살펴보도록 하겠습니다.
01. 국정보좌(國政補佐)의 의의와 기능
우선, 보좌의 정의에 대해서 알아보도록 하겠습니다.
보좌(補佐): 상관을 도와 일을 처리함 (표준국어대사전)
보좌는 최고결정자의 의사결정을 돕고, 최고결정자의 의사를 집행부에 전달하는 역할하는 것을 의미합니다.
보좌는 영어로 assistance라고 하며, 다른 말로는 '도움'이라고 번역될 수 있습니다. 보좌의 내용은 상관의 사무에 따라 달라질 수 있으며, 상관과 보좌역 간의 관계에 따라서도 달라질 수 있습니다. 따라서, 보좌는 역사상 다양한 형태로 이루어져왔습니다.
국정보좌는 보좌 가운데서도 국가에 대한 중요한 사항들에 대해서 최고결정자를 돕는 것을 의미합니다.
행정부의 최고결정자는 행정, 재정, 공권력을 재량에 따라 사용할 수 있는 강한 권한을 갖고 있습니다. 따라서, 국정보좌는 이러한 막강한 재량과 결정권한을 갖고 있는 최고결정자의 의사결정을 돕기 때문에, 상당한 영향력을 지니고 있다고 볼 수 있습니다. 하지만, 국정보좌는 최고결정자의 의사결정에 공식적인 방식으로 접근하는 것이 아닌 막후에서 돕기 때문에 투명한 상태로 이루어지지는 않는다는 특성을 지닙니다.
국정보좌의 정답은 없습니다. 보좌의 형태도 다양하며, 보좌를 맡는 기구도 최고권력자의 선호에 따라서 달라져왔기 때문입니다. 하지만, 통상적으로 국정보좌의 기능이라고 할 때에는 3가지를 언급할 수 있습니다. '정무(政務)', '민정(民情)·사정(司正)', '공보(公報)'가 그것입니다.
개개의 기능에 대해서 개괄적으로 알아보도록 하겠습니다.
정무(政務): 정치나 국가 행정에 관계되는 사무 (표준국어대사전)
정무는 '정치'와 관련된 사무를 의미합니다. 현대 민주국가에서는 정치가 본격적으로 이루어지는 곳은 '입법부'이기 때문에 의회와 관련된 사무라고 해도 좋겠습니다. '정치'와 '의회'는 원칙과 합리적인 사고를 갖추는 것이 기본이지만, 현실은 항상 당리당략과 이해관계가 첨예하게 얽혀있기 때문에 상당히 불안정하며 합리성과 원칙이 준수되는 것을 찾아보기 힘들다고 볼 수 있습니다. 그렇기 때문에 안정적인 국정운영과 행정부의 집행기능을 수행하기 위해서는 단순히 '올바르고 합리적인 정책'만으로는 목표를 달성하기 힘듭니다. 따라서, 정치를 수행하는 '의회', '당(黨)'과의 원만한 소통을 도모하고 목표달성을 위하여 정치적 수단을 사용하기 위해서는 '정무'는 반드시 국정보좌에 필수적인 사무라고 볼 수 있겠습니다.
제3공화국에서부터 문민정부에 이르기까지 '정무(政務)'의 사무를 특화하여 수행하는 장관급 부서가 소규모라고 하여도 내각에 존재하였습니다. 현재는 청와대가 정무의 업무를 수행하고는 있고 형식적으로 정무장관의 사무는 '국무총리비서실'로 흡수되었습니다. 하지만, 지속적으로 입법부에서는 '정무장관'의 신설을 요청하고 있습니다.
민정(民情): 백성들의 사정과 생활 형편 (표준국어대사전)
사정(司正): 그릇된 일을 다스려 바로잡음 (표준국어대사전)
민정은 '민간'과 관련된 사무를 의미합니다. 민간은 기본적으로 사적자치(私的自治)가 원칙입니다. 하지만, 이러한 사적자치의 원칙은 남용될 경우 상당한 혼란을 야기하기에, 민간은 기본적으로 '법률(法律)'이라는 틀 안에서 사적자치의 원칙을 이루게 됩니다. 따라서, 민정은 반드시 '법률'의 기반 위에서 성립하는 것입니다. "민간사회가 법률에 의해서 올바르게 사적자치를 이루고 있는지를 파악하는 것"이 민정 사무의 목표라고 할 수 있겠습니다. 그렇기 때문에 민정은 많은 경우 법률가 출신이 담당하게 됩니다.
민정은 또한 '정보(情報)'를 의미하기도 합니다. '정보'는 기본적으로 국내외를 막론하고 국정운영을 위하여 다양한 통로를 통해 수집하게 됩니다. 국내에 대한 '정보' 또한 합법적인 정보에 해당하는데, 국내의 다양한 사회(정치, 경제, 직능, 시민 ...)의 동향에 대하여 민정은 이를 취합하여 국정운영에 올바른 판단을 할 수 있도록 돕는 역할을 하게 됩니다. 다만, 이러한 '정보' 수집은 명확한 수집기준이 존재하고 있지 않기 때문에 과도한 정보수집과 정보보고는 때론 불법적인 '사찰(査察)'에 해당할 수도 있습니다. 이러한 특성으로 인하여 '정보'는 민감하며, 정도(正道)를 지키는 것이 필요합니다.
사정은 '행정부' 내부의 '감찰(監察)' 관련된 사무를 담당합니다. 민주 국가의 최고권력자는 기본적으로 '민간인' 신분인 대통령 후보자가 선거의 민주적 방법을 통해 당선된 국무통할의 주체 가운데 하나입니다. 따라서, 이러한 '민간인 출신 최고결정자'는 행정부를 통할하게 되는데, 이러한 가교역할을 돕는 것이 사정의 역할입니다. 따라서, 형식상은 내각에 있지만, 실질은 '민간'에 속하는 최고결정자가 행정부를 감찰, 조사하는 것을 돕는 업무가 민정의 업무입니다. 따라서, 사정 사무는 감찰, 조사 사무를 전문적으로 행해온 검찰 출신이 맞는 것이 보편적입니다. 다만, 행정부 자체의 지나친 감찰과 조사는 관료사회의 반발을 야기할 수 있기에, 이러한 기능을 독립적으로 수행하는 기관인 '감사원(監査院)'과 '검찰청(檢察廳)'의 독립성을 훼손하지 않는 것이 중요합니다.
공보(公報): 국가 기관에서 국민에게 각종 활동 사항에 대하여 널리 알림 (표준국어대사전)
공보는 '여론'과 '언론'과 관련된 사무를 담당합니다. 민간의 뜻을 살피는 것이 민정(民情)이라지만, 민정의 의미를 보다 적실하게 수행하는 기능은 공보(公報)입니다. 여론은 행정부에 대한 국민들의 평가를 의미합니다. 통계에서 나타나는 수치적인 변화와는 달리 여론은 인간이 가지는 '감정(感情)'과도 연관되어 매우 복합적이며, 유동적으로 나타나게 됩니다. 따라서, 이러한 유동적이고 복합적인 여론에 대하여 행정부 차원에서 대응할 수 있는 최적의 방법은 행정부의 입장을 정확하고, 매끄럽게 '표현'하는 것입니다. 행정부의 입장을 정확하고, 매끄럽게 표현하는 수단으로는 개개의 국민과의 1:1 대응이 있을 수도 있지만, 근대에서부터 여론의 형성을 이끌었던 것은 제4의 권력이라고 불리는 '언론'이 있겠습니다. 공보는 행정부와 '언론'간의 관계를 조율하는 최전방의 기능을 수행한다고 할 수 있겠습니다. '언론'은 사실의 취사(取捨)를 통해서 여론을 이끌기 때문에, 공보는 언론의 왜곡에 대응하는 기능을 수행하기도 합니다. 또한, '언론'이 가지는 여론 형성 능력을 이용하기 위하여 공보는 언론과 '타협'하는 정치적인 행위를 수행하기도 합니다.
02. 국정보좌(國政補佐)의 역사와 한계
국정보좌는 지근거리에서 최고결정자의 의사에 지대한 영향을 미치는 역할을 합니다. 하지만, 이러한 역할은 큰 책임을 수반하게 됩니다. 많은 보좌역들은 자신에게 주어진 막대한 권한을 그 한계를 분명히 알고 수행한 경우는 흔치 않았습니다. 대한민국의 현대사에서 굵직한 사건들은 잘못된 국정보좌에서 시작된 경우가 많았습니다.
국정보좌 가운데서도 가장 대표적으로 국정보좌를 행했던 '대통령비서실'과 '대통령 측근'을 중심으로 국정보좌의 역사에 대해서 개괄적으로 논의해보도록 하겠습니다. 제1공화국와 제2공화국 시기에는 내각책임제와 대통령중심제가 혼재되어 있었기 때문에 국정보좌 업무를 수행한 곳은 '자유당', '민주당'이라고 할 수 있습니다. 이후 대통령중심제로서 국정보좌를 본격적으로 수행한 기구는 '대통령비서실'입니다.
대통령비서실은 제3공화국 출범과 함께 그 위상이 부각되기 시작했습니다. 초기의 제3공화국은 5.16 군사혁명과 함께 정권을 잡은 박정희와 군(軍)은 혁명목표를 달성하고 강력한 관료사회 장악을 위하여 대통령비서실을 중용하였습니다. 이러한 현상을 대표하는 인물은 실세였던 이후락 중앙정보부장을 들 수 있겠습니다. 하지만, 정권이 안정되고 경제발전이라는 시책을 강력히 수행하기 위한 역량이 집중될 필요성이 생기면서 대통령비서실은 성격이 사뭇 달라지게 됩니다. 이전 대통령비서실은 정무적인 성격이 강했다면 이후로는 대통령의 주요 관심이었던 산림녹화, 새마을운동, 중화학입국 정책등을 독려하고 장리하는 정책주도형 성격을 띠게되었습니다. 최장수 대통령비서실장을 했던 김정렴 경제기획원 장관은 이러한 목적에 부합하는 최적의 인물이었다는 평이 많습니다. 특히, 김정렴 비서실장은 정무적인 사항은 과감히 당에 위임하며 개입을 삼가고, 청와대비서실 내부로는 기강을 잡아 관료들에 대한 과도한 개입을 삼가토록 하는 등 비서실장의 전형을 보여주었다고 할 수 있겠습니다. 하지만, 김정렴 비서실장이 포기한 정무적 사항은 대통령경호실이 월권으로 행하게 되면서 결국은 제4공화국의 몰락을 앞당기는 결과를 가져오게 되었습니다.
제5공화국의 대통령비서실은 허삼수, 허화평, 허문도를 중심으로한 군출신 정무, 민정분과와 함병춘, 김재익 등을 중심으로한 외무, 정책분과로 이루어졌습니다. 차지철과 김재규가 일으킨 정권 2인자 다툼에 대한 학습효과로 인하여 제5공화국의 대통령비서실은 2인자가 성장하는 형태에 대한 견제가 끊임없이 이루어졌습니다. 오히려, 김재익과 함병춘으로 대표되는 학계와 관료출신의 정책과 안보분과가 성장하여 안정적인 국정운영이 이루어지도록 도왔습니다. 이는 전두환 대통령이 국정에 있어서는 과감히 전문가에게 위임하는 등, 정무적인 개입을 최소화하는 성격이 반영된 것이라고 해석될 수 있겠습니다.
이후 노태우 정부의 국정보좌는 대통령비서실이 아닌 '특보단'이라고 불리던 대통령비서실 내의 '무보수 명예직'을 중심으로 국정보좌가 이루어졌습니다. 노재봉, 박철언을 중심으로 하는 대통령 특별보좌단은 당시 공산권붕괴와 관련된 국내외적 문제를 효과적으로 해결하는 역할을 해내었습니다. 특히, 운동권을 중심으로 한 이데올로기의 붕괴로 말미암은 혼란상을 강력히 통제하고, 공산권의 붕괴와 함께 나타난 북방외교의 진전은 특보단을 통해서 이루어졌습니다.
문민정부의 국정보좌는 대통령비서실 보다는 외곽의 비선라인을 통해서 이루어졌습니다. 특히, 소통령(小統領)으로 불렸던 김영삼 대통령의 아들, 김현철을 중심으로 국정보좌가 이루어졌습니다. 하지만, 이러한 올바르지 못한 비선라인의 강력한 권한행사는 정계, 재계에 잘못된 신호를 제시하여, 수많은 스캔들을 만들어 내었습니다. 문민정부의 몰락의 대표적인 원인은 'IMF 외환위기'를 꼽지만, 정치적으로 김영삼 대통령을 궁지로 몰아넣은 중심에는 잘못된 국정보좌의 탓이 크다고 할 수 있겠습니다. 당시 대통령비서실장은 관료출신의 한승수, 통일민주당 출신의 박관용을 들 수 있는데, 박관용 대통령비서실장은 김영삼 대통령의 강력한 신뢰를 받아 하나회척결, 금융실명제의 추진을 강력히 추진하였고, 그나마 김현철의 전횡에 직언을 했었다고 전해집니다.
국민의 정부의 국정보좌는 대통령비서실와 외곽의 비선라인을 중심으로 이루어졌습니다. 당시 DJP연합으로 인하여 대통령비서실은 JP의 몫이었기에, 초기 국정보좌는 당(黨)과 외곽의 비선라인의 중심에 있었던 김홍일-김홍업-김홍걸의 김대중 대통령의 세 아들을 통해서 이루어졌습니다. 하지만, 이후 DJP연합이 결렬된 이후에는 김대중 대통령의 복심이라고 불리는 민주화운동 출신의 박지원이 국정보좌를 이끌었습니다. 국민의 정부도 비선라인의 올바르지 못한 국정보좌와 투명하지 못했던 국정보좌로 인한 신뢰의 상실을 벗어나지 못했습니다. 수많은 스캔들들이 세 아들을 통해서 드러났으며, 대북송금 사건을 통해서 나타난 남북관계의 이면은 올바르지 못한 국정보좌에서 비롯된 사건이라고 할 수 있겠습니다.
 문재인 민정수석, 이호철 민정수석비서관 |  이광재 국정상황실장, 안희정 민주당 국가전략연구소 부소장 |
참여정부의 국정보좌는 대통령비서실을 통해서 이루어졌습니다. 정치적으로 경험이 풍부했던 이전 대통령비서실과는 달리 운동권 출신의 젊은 대통령비서실을 통한 국정보좌는 참여정부 스스로 '아마추어 정부'임을 드러내도록 이끌었습니다. 초기의 대통령비서실장은 동교동계를 염두한 문희상 의원, 좌우갈등의 봉합을 위한 김우식 연세대 총장 등 각각의 특징이 있었습니다. 하지만, 이후에 나타난 대통령비서실장과 대통령비서실의 방대한 운영은 철저히 운동권 중심의 폐쇄적인 국정보좌를 보였습니다. 이는 이전의 정부들에서 보여준 국정보좌의 폭넓은 다양성을 포기한 형태를 보였다고 볼 수 있습니다. 운동권의 아마추어적이고 독단적인 국정보좌는 전문성을 중시하는 관료사회의 반발을 야기하였으며, 언론과의 잦은 마찰을 야기함으로서 스스로 몰락을 불러일으켰다고 볼 수 있습니다.
이명박 정부의 국정보좌 또한 대통령비서실을 통해서 이루어졌습니다. 당시 다양한 출신배경을 지녔던 친이(親李)였던 만큼 대통령비서실 또한 다양한 출신의 보수 관료, 정치인들이 국정보좌를 행했습니다. 하지만, '광우병'을 중심으로 하는 운동권의 선동을 효과적으로 막아내지 못하였으며, 지난 정부를 통해서 권력을 지니게 된 운동권을 효과적으로 통제하지 못하면서 초기의 혼란에 있어서 효과적인 국정보좌를 이끌지 못했습니다. 하지만, 부족했던 공보에 비해서 정무와 민정은 이전 정부에 비해 안정적으로 운영되면서 금융위기라는 경제위기에 대응하여 의회와 청와대-행정부 간의 안정적인 국정운영을 이끌었습니다.
박근혜 정부의 국정보좌는 사이비 종교인에 의한 비선라인을 이루어졌습니다. 모든 국정운영이 비선라인에 의해서 이루어졌다고 할 수는 없습니다. 하지만, 이해할 수 없는 다양한 사건들은 현재 검찰조사를 통해서 사이비 종교인의 자문과 지시, 폐쇄적인 국정보좌를 통해서 이루어졌다는 것이 밝혀졌습니다. 또한, 권한을 넘어선 국정보좌는 수많은 이해할 수 없는 정책들을 만들어내 관료사회의 반발을 야기했습니다. 이는 잘못된 국정보좌는 정권자체를 몰락시킨다는 것을 적실하게 드러낸 사례라고 볼 수 있겠습니다.
문재인 정부의 국정보좌는 대통령비서실을 통해서 이루어졌습니다. 10년전 행정관에 불과했던 운동권 세력이 이제는 수석비서관급이 되어 국정보좌를 이끌고 있습니다. 폐쇄적이고 잘못된 사상으로 인한 국정보좌를 비판하며 정권을 잡은 정부의 국정보좌는 동일하게 폐쇄적이고 권한을 넘은 국정보좌의 행태를 보이고 있습니다. 관료사회에 대한 존중이 없어지고, 운동권 특유의 폐쇄적인 인사와 정책운영, 특정 사상의 친소에 따른 국정보좌는 빠르게 정부의 신뢰를 잃게 하며, 국가의 발전을 저해하는 현상으로 나타나고 있습니다. 특히, 관료가 중심이 아닌 청와대가 중심이 된 정책운영은 책임있는 국정운영을 구현하지 못하게 하는 국가적 위기를 초래하고 있습니다. 대한민국 70년 이래 이처럼 대통령비서실이 부각되고 막강한 권한을 휘둘렀던 적은 없었다고 볼 수 있습니다. 이는 10년전 '아마추어 정부'임을 드러나게 한 국정보좌진이 10년 후에도 개선된 점이 부재한 채, 보다 막강해진 권한을 바탕으로 국가를 혼란으로 이끌고 있다는 것을 확인할 수 있겠습니다.
이처럼 국정보좌는 행정부의 최고결정자를 돋보이게 할 수도 있으며, 반대로 최고결정자와 정권의 몰락을 야기하는 실질적인 원인이 될 수도 있습니다. 이러한 다양하고도 충격적인 경험이 쌓인 대한민국의 국정보좌의 역사에서 내릴 수 있는 결론은 국정보좌의 명확한 '한계'가 필요하다는 것입니다. 대통령중심제에서 제기되는 제왕적 대통령제의 폐단에 있어서 문제의 핵심은 대통령 자체에 있는 것이 아닌 '국정보좌'에 있다는 것을 명확히 할 필요가 있습니다. 따라서, 대통령 중심제가 지닌 장점을 유지하면서도 그동안 보인 수많은 폐단을 시정할 최적의 방안은 '국정보좌에 대한 한계의 설정'이겠습니다.
국정보좌는 '정무(政務)', '민정(民情)·사정(司正)', '공보(公報)' 이 세 가지로 제한되어야 한다고 생각합니다. 이를 넘어선 국정보좌는 지난 국정보좌의 역사에도 보아왔지만, 수많은 스캔들을 야기해 내었다는 것을 확인할 수 있습니다. 이 세 기능은 '조율(調律)'과 '소통(疏通)'이 핵심입니다. 이는 스스로가 가진 막강한 권한을 군림의 수단으로 사용했던 것을 막고, 타 영역(입법부, 민간, 사법부)에 대한 존중을 행하는 것을 의미합니다. 만약 이러한 제한된 권한행사가 이루어진다면, 오히려 스스로의 붕괴를 앞당기는 것이 아닌, 국정운영의 영속성을 기대할 수 있을 것입니다.
이번 포스팅에서는 "국정보좌(國政補佐)의 의의와 기능, 역사와 한계"에 대해서 개괄적으로 논의해보았습니다.
다음 포스팅에서는 '국정보좌(國政補佐)'를 행했던 조직의 목적과 변천에 대해서 논의해보도록 하겠습니다.
대통령비서실에 대한 조직의 변천은 국가기록원 대통령기록관 대통령기록연구실(http://pa.go.kr/research/index.jsp)에서 자세히 살펴볼 수 있습니다.
명문의 직제에서는 드러나지 아니하는 대통령비서실과 대통령보좌기관의 직제에 대한 구성을 자세히 살펴보려면 참고하는 것이 좋습니다.
':: Government ::' 카테고리의 다른 글
| [004 국무총리실과 부총리] 3. 공보(公報) 조직의 의의와 변천 (0) | 2018.09.21 |
|---|---|
| [004 국무총리실과 부총리] 2. 국정보좌(國政補佐) 조직의 의의와 변천(秘書,政務,司正) (0) | 2018.09.14 |
| [003 기획조정처] 6. 제언: 국무총리의 국무통할과 기획조정처(企劃調整處)의 필요성 (0) | 2018.09.04 |
| [003 기획조정처] 5. 국무통할(國務統轄)과 국책연구(國策硏究) (0) | 2018.08.29 |
| [003 기획조정처] 4. 국무통할(國務統轄)과 조사통계(調査統計) (0) | 2018.08.24 |