반갑습니다.
멍가이입니다.
2018/08/09 - [:: Government ::] - [003 기획조정처] 1. 국무통할(國務統轄)과 기획(企劃), 조정(調整), 평가(評價), 조사(調査)
2018/08/13 - [:: Government ::] - [003 기획조정처] 2. 국무통할(國務統轄) 조직의 의의과 변천
2018/08/20 - [:: Government ::] - [003 기획조정처] 3. 국무통할(國務統轄)과 거시경제정책(巨視經濟政策)
저번 포스팅에서는 국무통할 기능 가운데 기획(企劃)을 중심으로 살펴보았습니다. 기획 가운데에서도 현대국가에서 가장 중요하게 여겨지는 경제기획(經濟企劃), 곧, 거시경제정책(巨視經濟政策) 기능에 대하여 그 목적과 내용, 조직에 대하여 개괄적으로 살펴보았습니다.
이번 포스팅에서는 국무통할 기능 가운데 조사(調査)를 중심으로 살펴보도록 하겠습니다. 조사 기능 가운데서도 과학적 방법론이 대두된 현대에 있어서 가장 중요한 정보처리 방법인 통계(統計)를 중심으로, 그 목적과 내용, 조직에 대하여 개괄적으로 살펴보도록 하겠습니다.
07. 조사(調査)와 통계(統計)
국무통할 기능 가운데 조사(調査)는 앞선 포스팅에서 언급했듯 소재인 자료(data)를 수집 및 정리한 후, 그것을 분석과 통계를 하여 그 뜻을 검토, 결과를 귀납하여, 일정한 결론을 도출하여, 각 관계분야에 조사자료, 혹은 조사보고 형태로 제공하는 것입니다.
따라서 다양한 방법론이 존재할 수 있습니다. 국가기관 가운데에서도 조사를 행하는 곳으로 볼 수 있는 곳은 싱크탱크(Think-Tank)라고 불리는 (과학기술분야를 제외한) 국책연구기관(정부출연연구기관)과 통계의 방법론을 통해서 조사기능을 수행하는 통계청(統計廳)을 들 수 있습니다.
조사의 결과물이 양호하기 위해서는 여러 요소들이 있지만, 얼마나 많은 양질의 데이터를 수집, 정리할 수 있는지가 매우 중요한 요소 중 하나입니다. 현대 국가는 '행정'이라는 이름으로 다양한 정보들을 수집할 수 있는 능력과 권한이 있습니다. 이렇게 취합한 다양한 '국가 정보의 기반'을 보호하고, 익명화, 수치화하여 국가 행정과 기업의 의사결정에 도움이 되도록 하기 위해서는 '통계'의 방법론을 사용하는 것이 효과적입니다.
통계는 현 상태를 진단하는 성격이 강합니다. 따라서 신뢰성 있는 통계의 방법과 표본을 구축하는 것이 중요합니다. 통계는 언제 어떻게든 조작할 수 있다면 잘못된 진단을 내릴 수 있는 수단으로 사용될 수 있는 폐단이 존재합니다. 최근 문재인 정부는 통계에서 드러나는 진단을 무시하고 오히려 자신의 입장과 반대되는 통계결과를 낸 통계담당자를 경질하는 모습을 보이고 있습니다. 이는 독일의 나치정권이 통계에 대한 조작을 통해서 국민들의 지지를 얻기 위한 방법과 유사하다고 판단됩니다. 이러한 폐단을 목도한 현대 국가들은 통계에 대한 독립성과 전문성에 대한 강한 필요성을 절감하게 되었습니다.
이 때문에 거의 모든 국가들에는 통계를 장리하는 독립된 행정기구들이 존재합니다. 미국의 상무부 소속의 통계청(USCB_U.S Cencus Bureau), 일본의 총무성 소속의 통계국, 프랑스의 경제금융부 소속의 통계경제조사청(INED), 고등교육부 소속의 인구조사청(INSEE), 영국의 의회 산하 독립기구인 국가통계위원회(UKSA), 독일 내무부 소속의 연방통계청(DeStatis)가 그 예입니다.
08. 「통계법」과 통계청(統計廳)
대한민국의 통계 사무는 제3공화국에 강조되었던 구(舊)일제법령 정비와 경제기획 능력의 보조를 위하여 1962년 「통계법」(1962.1.15)을 본격적으로 개편 및 제정하면서 그 중요성이 부각되기 시작합니다. 이전에는 '자원조사법을조선등에시행하는건(칙령 제327호)'의 구 총독부령을 사용하고 있었습니다.
통계법(1962.1.15) 제 1조
본(本)법은 통계조사에 관한 사항을 종합적으로 조정하고 통계의 체계를 정비함으로써 통계의 진실성과 통계제도의 효율성의 확립을 도모함을 목적으로 한다.
통계 사무에 대한 법적 근거인 「통계법」은 통계에 대한 정의와 목적(제1장 총칙), 통계청의 사무(제2장 통계의 작성,보급 및 이용기반 구축), 통계 사무의 분산(제3장 통계작성기관 및 지정통계의 지정), 통계의 방법(제4장 통계의 작성, 보급 및 이용), 통계 정보(원시정보)의 신뢰와 보호(제5장 통계응답자의 의무 및 보호)를 주요한 내용으로 하고 있습니다. 따라서 국가의 통계 사무의 기본을 알기 위해서는 「통계법」을 참조하는 것이 좋습니다.
「통계법」에 따르면 통계의 정의는 다음과 같습니다.
통계법(2017.7.26) 제 3조
1. "통계"란 통계작성기관이 정부정책의 수립·평가 또는 경제·사회현상의 연구·분석 등에 활용할 목적으로 산업·물가·인구·주택·문화·환경 등 특정의 집단이나 대상 등에 관하여 직접 또는 다른 기관이나 법인 또는 단체 등(이하 "기관등"이라 한다)에 위임·위탁하여 작성하는 수량적 정보를 말한다.
「통계법」에 규정된 통계청의 사무에는 국가통계정책의 기획 및 조정, 총(總)조사, 통계책임관 장리, 통계작성기관 감독, 통계정보화, 통계교육, 통계품질진단, 통계기반정책평가, 통계국제협력이 있습니다. 이 가운데서 통계청의 핵심적인 기능은 국가 기본통계 작성을 위한 전수조사인 "총조사", 각 행정 기관이 작성하는 통계를 횡단적으로 조정하도록 하는 "통계작성기관의 감독", 통계정보의 보호와 활용을 담당하는 "통계정보화", 통계 방법론에 대한 연구와 교육을 담당하는 "통계교육"을 들 수 있겠습니다. 이에 대한 실제 내용은 밑의 통계청의 조직과 변천을 통해서 알아보도록 하겠습니다.
대한민국의 통계 사무는 기본적으로 일제강점기 조선총독부의 조사통계사무와 미군정의 조사방법 사무의 영향을 받아 각 기관별로 통계를 작성할 수 있도록 하는 '분산형 통계제도'를 택하고 있습니다. 이는 통계청이 통계작성기관을 지정하는 것에서 그 근거를 찾아볼 수 있습니다.
통계법(2017.7.26)
제15조(통계작성지정기관의 지정) ①통계청장은 통계의 작성·보급 및 이용을 촉진하기 위하여 정부정책의 수립·평가 또는 경제·사회현상의 연구·분석 등에 이용되는 수량적 정보를 작성하고 있거나 작성하고자 하는 기관등의 신청이 있는 경우 해당 기관등을 통계작성지정기관으로 지정할 수 있다.
제17조(지정통계의 지정 및 지정취소) ①통계청장은 통계작성기관의 장의 신청에 따라 정부의 각종 정책의 수립·평가 또는 다른 통계의 작성 등에 널리 활용되는 통계로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 통계를 지정통계로 지정한다.
다만, 통계를 작성, 보급, 이용을 하는 구체적인 사무에 있어서는 통계청이 이를 관리, 감독, 승인을 하도록 함으로써, 통계조사가 남발되거나, 통계자료가 사유화되거나, 통계결과의 이용이 저해되는 상황을 방지하도록 하고 있습니다. 이는 '분산형 통계제도'를 택하고 있음에도 일정 부분 통계 사무의 '집중적 성격'이 가미되어 있다는 것을 알 수 있습니다.
통계법(2017.7.26)
제18조(통계작성의 승인) ①통계작성기관의 장은 새로운 통계를 작성하고자 하는 경우에는 그 명칭, 종류, 목적, 조사대상, 조사방법, 통계표 서식, 조사사항의 성별구분 등 대통령령으로 정하는 사항에 관하여 미리 통계청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항을 변경하거나 승인을 받은 통계의 작성을 중지하고자 하는 경우에도 또한 같다.
제22조(표준분류) ①통계청장은 통계작성기관이 동일한 기준에 따라 통계를 작성할 수 있도록 국제표준분류를 기준으로 산업, 직업, 질병·사인(死因) 등에 관한 표준분류를 작성·고시하여야 한다.
제28조(통계의 보급) ③통계청장은 통계데이터베이스의 구축·연계 및 통합 등을 위하여 필요한 경우에는 통계작성기관이 보유하는 데이터베이스자료 등 세부적인 통계 관련 자료를 제출하도록 요구할 수 있다. 이 경우 요구를 받은 통계작성기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.
통계는 개인에 대한 정보를 담고 있기 때문에 통계를 통한 조사는 일정 부분 자신의 정보를 외부에 알리는 행위를 포함하게 됩니다. 따라서, 통계자료는 개인의 정보의 측면에서 보호가 필요합니다. 하지만, 개인의 정보라는 이유로 잘못된 정보를 제공할 경우 통계의 궁극적 목적인 '국가와 국민을 위한 올바른 정책 수립'이 어려워질 수 있기 때문에, 통계의 신뢰의 측면에서 개인의 정보를 정확히 알 필요가 있습니다.
통계법(2017.7.26)
제32조(통계응답자의 성실응답의무) 통계응답자는 통계의 작성에 관한 사무에 종사하는 자로부터 통계의 작성을 목적으로 질문 또는 자료제출 등의 요구를 받은 때에는 신뢰성 있는 통계가 작성될 수 있도록 조사사항에 대하여 성실하게 응답하여야 한다.
제33조(비밀의 보호) ①통계의 작성과정에서 알려진 사항으로서 개인이나 법인 또는 단체 등의 비밀에 속하는 사항은 보호되어야 한다.
대한민국의 위와 같은 기본적인 통계사무를 담당하는 기구는 '통계청(統計廳)'입니다.
1948년 대한민국 건국 이후 처음으로 통계를 담당했던 기구는 공보처 산하의 '통계국(統計局)'이었습니다.
1955년 제2차 개헌으로 말미암은 국무총리제도의 폐지로 공보처 산하의 통계 사무는 내무부 산하로 편입되었습니다.
처음으로 통계국이 제자리를 찾은 때는 5.16 군사혁명 이후 제3공화국 경제기획원 산하로 편입되었던 것이었습니다. 단지 경제기획원 산하에 편입된 것 뿐만 아니라 경제기획원의 외국(外局)으로서 독립적인 사무활동을 인정받게 됩니다. 이때의 명칭은 '조사통계국(調査統計局)'이었습니다.
정부조직법(1963.12.17) 제19조 (경제기획원)
⑧통계의 기준설정과 인구조사 및 각종통계에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 경제기획원장관 소속하에 조사통계국을 둔다.
조사통계국직제(1963.12.17) 제1조
조사통계국은 통계의 기준설정과 인구조사 및 각종 통계에 관한 사무를 관장한다.
조사통계국의 외국(外局)화 후 첫 조직은 4개과를 기본으로 하고 있었습니다.
이후 제3공화국과 제4공화국의 급격한 경제 성장과 확대된 행정과 민간의 크기에 맞추어 조사통계국도 함께 그 크기와 기능이 확대되었습니다. 조사통계국은 기본적으로 분산형 통계제도를 택했기 때문에, 지방에 통계사무소를 점진적으로 늘려갔습니다.
1990년 28년동안 존속했던 조사통계국은 '통계청(統計廳)으로 승격 및 개편됩니다.
정부조직법(1990.12.27) 제23조 (경제기획원)
⑦통계의 기준설정과 인구조사 및 각종 통계에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 경제기획원장관소속하에 통계청을 둔다.
⑧통계청에 청장 1인을 두되, 별정직 국가공무원으로 보한다.
통계청과그소속기관직제(1991.9.13) 제3조
통계청은 국가통계활동의 전반적인 기획 및 조정, 통계기준의 설정, 각종 경제·사회통계의 작성 및 분석, 통계자료의 처리 및 관리에 관한 사무를 관장한다.
통계청으로 개편된 직후의 통계청 조직도입니다. 이전의 통계정책-통계조사-통계자료의 3개의 축은 그대로 유지된 가운데, 승격된 것을 알 수 있습니다. 또한, 중앙 통계기관으로서 분산되어 있는 통계업무를 총괄, 조정, 지도하는 역할을 점차적으로 맡게 되는 것을 알 수 있습니다.
2005년 통계청은 차관급 기관으로 격상됩니다.
정부조직법(2005.7.22) 제27조 (재정경제부)
⑪통계의 기준설정과 인구조사 및 각종 통계에 관한 사무를 관장하기 위하여 재정경제부장관소속하에 통계청을 둔다.
⑫통계청에 청장 1인과 차장 1인을 두되, 청장은 정무직으로 하고, 차장은 별정직국가공무원으로 보한다.
통계청과 그 소속기관 직제(2005.7.22) 제3조
통계청은 국가통계활동의 전반적인 기획 및 조정, 통계기준의 설정, 각종 경제·사회통계의 작성 및 분석, 통계정보의 처리 및 관리에 관한 사무를 관장한다.
위의 조직도를 보면 이전 조사통계국-통계청 조직보다 확대된 조직과 기능들을 알 수 있습니다. 이전에 농림부가 담당했던 농어업통계를 이관받은 것을 알 수 있습니다. 더 나아가 통계청이 기본적인 통계 사무에 비해 부수적인 사무로 인식되어 왔던 통계자료와 통계정보 사무를 강조하는 모습을 확인할 수 있습니다. 통계정보국은 통계데이터허브국으로 확대개편되었으며, 국가가 취급하는 다양한 통계자료들을 효과적으로 제공하는 행정서비스적인 측면이 이전보다 강조된 것을 확인할 수 있습니다.
통계청과 관련된 논의 간단히 살펴보도록 하겠습니다.
통계사무를 강조하는 일각에서는 경제부처 산하에 있는 통계기구는 '통계가 경제만을 강조한다'며 불합리함을 강조하는 경우가 있습니다. 따라서 이를 "국가통계처"로 확대 개편해야 한다는 목소리가 있는듯 합니다. 그 예시를 드는 것이 멕시코와 영국의 경우인 것 같습니다.
많은 경우 통계기구는 국가 재정과 경제를 담당하는 재무부, 상공부 산하이거나, 국가 행정을 담당하는 내무부 산하에 있습니다. 따라서, 영국과 멕시코의 특수한 예를 따라서 '대한민국도 그래야 한다' 라는 논리는 보다 많은 설득력이 필요해 보입니다. 또한, 이는 대한민국의 국가통계사무를 단편적으로 이해한데에서 비롯된다고 할 수 있습니다. 대한민국의 국가통계사무는 분산형 통계제도를 택하고 있습니다. 일각의 주장처럼 '경제 분야에 비해 소외된 사회분야'는 존재하지 않습니다. 오히려 사회분야의 통계는 사회부처인 보건복지부, 환경부, 고용노동부의 각 부처에서 통계팀을 두어 전문적인 통계사무를 수행하고 있습니다. 교육분야의 통계는 교육부와 교육청이 전담하고 있습니다. 오히려, '국가통계처'로 개편해야 한다면, 먼저 분산형 통계제도부터 수정해야 하는 것이 보다 설득력 있는 제안일 것입니다.
이에 대한 보다 구체적인 제언은 이후 포스팅에서 이어가도록 하겠습니다.
이번 포스팅에서는 국무통할 기능 가운데 조사(調査)를 중심으로, 조사의 가장 대표적인 수단인 통계(統計) 사무와 통계 사무를 담당했던 조직과 그 목적에 대하여 개괄적으로 살펴보았습니다.
다음 포스팅에서는 동일하게 국무통할 기능 가운데 조사(調査)이지만, 단순히 자료를 취합하여 제공하는 통계(統計)가 아닌, 이를 바탕으로 구체적으로 분석하는 단계로 넘어가는 국책연구(國策硏究)/ 씽크탱크(Think-Tank) 기능에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
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